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《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的理解与适用
【发布部门】 最高人民法院【类别】 理解与适用
【发布日期】 2019【效力级别】 司法解释
【来源信息】 《人民司法(应用)》2019年第34期第31页
【全文】法宝引证码CLI.AR.13705    

《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的理解与适用
(作者:王旭光 魏文超 刘小飞 刘慧慧 作者单位:最高人民法院)


  最高人民法院审判委员会第1769次会议通过的最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),已于2019年6月5日起正式施行。现就《若干规定》的起草背景、主要内容及其理解与适用作如下介绍和解读。

  一、《若干规定》的制定背景

  习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。2013年,党的十八届三中全会明确提出,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年3月,中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》,将损害赔偿作为生态文明重大制度纳入生态文明制度体系,并提出要“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。2015年9月,中共中央审议通过《生态文明体制改革总体方案》,作为生态文明体制改革的顶层设计,再次明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本,对违反环境保护法律法规的,依法严惩重罚;对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度。

  2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标,在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),明确自2018年1月1日起,在全国全面试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
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  《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作,并对人民法院探索完善生态环境损害赔偿诉讼规则提出具体要求。最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实,指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署,积极开展生态环境损害赔偿审判工作,创新赔偿协议司法确认程序,依法受理生态环境损害赔偿各类案件,探索完善审判执行规则,为生态环境损害赔偿制度改革提供了有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则,由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件,严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任,确保受损生态环境得到及时有效修复。各地还认真总结审判经验,山东、贵州、云南、江苏等11个省市出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则,为健全完善生态环境损害赔偿审判规则积累了有益经验。截至目前,各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件53件,其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件20件,审结14件;受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件33件,审结21件,为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。

  根据《改革方案》部署,最高人民法院将研究制定生态环境损害赔偿司法解释纳入重要工作日程,在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上,经过反复调研、论证和广泛征求立法机关、行政主管部门、专家学者、全国人大代表、全国政协委员意见,起草制定《若干规定》,从司法解释层面确保党中央关于建立生态环境损害赔偿制度的决策部署落地生根、见效。

  二、《若干规定》的法律依据

  生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革过程中的新生事物,目前尚无专门的立法规定(民法典侵权责任编(草案)在生态环境损害责任一章专门规定了生态环境损害赔偿责任)。关于生态环境损害赔偿的法律依据,从改革试点之初即存在争议。司法解释起草过程中,有的观点认为,生态环境损害赔偿制度的理论基础在于“利用民法原理思考自然资源所有权的制度建设问题”,应将国家所有权界定为私法所有权的一种专门类型。根据物权法的规定,国家是矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源所有人,但在自然资源受到损害后,却没有权利主体来主张赔偿,生态环境损害赔偿制度的出现弥补了这一空白,因此,物权法应作为主要法律渊源。有的观点认为,民法总则的绿色原则是环境资源保护领域的帝王条款,在无上位法明确规定情况下,可以作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据之一。有的观点认为,侵权责任法作为自然资源和生态环境受到损害的权利主张依据,应当作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据。有的观点认为,环境保护法明确规定了县级以上人民政府的生态环境保护职责,因此,应当作为省级、市地级人民政府提起生态环境损害赔偿诉讼的直接法律依据。有的观点认为,实践中,生态环境损害赔偿案件的审理实质上更多借用或者参考民事诉讼制度,《改革方案》也明确赔偿权利人应及时提

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