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《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的理解与适用
【发布部门】 最高人民法院【类别】 理解与适用
【发布日期】 2019【来源信息】 《人民司法(应用)》2019年第34期第27页
【全文】法宝引证码CLI.AR.13706    

《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的理解与适用
(作者:朱和庆 周川 李梦龙 作者单位:最高人民法院)


  为依法惩治非法放贷犯罪活动,切实维护国家金融市场秩序与社会和谐稳定,有效防范因非法放贷诱发涉黑涉恶以及其他违法犯罪活动,保护公民、法人和其他组织合法权益,在全国扫黑办的统筹协调下,最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、司法部联合制定印发了《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》(法发〔2019〕24号,以下简称《意见》),自2019年10月21日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用,现对《意见》的制定背景、主要内容予以简要介绍和说明。

  一、《意见》的制定背景和过程

  民间借贷,是一种广泛存在的民间资金融通活动,作为平等民事主体之间的经济互助行为,一定程度上满足了社会融资需求,对于促进经济发展起到有益补充作用。但由于其游离于正规金融体系之外,自身带有混乱、无序的弊端,故在逐利动机驱使下容易发生性质变异,并随之诱发一系列负面效应。近些年来,对外出借资金行为背离民间借贷本质的问题愈加严重,一些已经脱离个体性、偶然性、互助式等其原本应有的特征,演化为出借人的经常性谋利手段,并向着资本运作方式规模化发展,客观上已经形成一种未经有权部门批准、未取得合法资质从事发放贷款业务的非法金融业务活动。非法放贷活动不仅扰乱金融市场秩序,而且易于滋生黑恶势力,引发各类伴生和次生违法犯罪活动,是扫黑除恶专项斗争聚焦的重点领域之一。实践中,由于非法放贷的认定缺乏明确、统一标准,是否应纳入刑事司法调整范围也存在较大争议,导致部分严重扰乱金融市场秩序的非法放贷活动得不到有效打击处理,社会各界和一线政法单位对此反映强烈。

  为贯彻落实全国扫黑除恶专项斗争推进会有关精神,解决办案一线惩治非法放贷活动面临的问题和障碍,进一步明确法律适用,统一定罪量刑标准,提高专项斗争法治化水平,按照全国扫黑办部署要求,最高人民法院第一时间成立了专题调研小组,经过深入调研,在认真总结实践经验和突出问题的基础上研究起草了《意见》稿,并以《意见》稿为基础,通过召开调研座谈会、书面征求意见等多种形式广泛听取意见,几经修改和完善后形成《意见》。《意见》经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部会签,于2019年10月21日向社会公布并施行。

  二、《意见》的主要内容及理解适用

  《意见》共8条,主要包括以下内容:

  (一)关于非法放贷行为的认定及定罪处罚依据

  实践中,非法放贷行为缺乏明确、统一认定标准,是否应对非法放贷行为追究刑事责任、应对哪些非法放贷行为追究刑事责任、应以何种罪名追究刑事责任也均存在认识分歧。为解决这些问题,《意见》第1条第1款将非法放贷行为界定为“违反国家规定,未经监管部门批准,或者超越经营范围,以营利为目的,经常性地向社会不特定对象发放贷款,扰乱金融市场秩序”,并在此基础上进一步明确,实施非法放贷行为达到情节严重程度,依照刑法第二百二十五条第(四)项的规定,以非法经营罪定罪处罚。根据《意见》规定,在认定非法放贷行为时应着重把握以下方面:

  一是放贷行为的违法性。非法经营罪属于行政犯,需要“违反国家规定”才能入罪。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第一款第(三)项规定:“本办法所称非法金融业务活动,是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动:……非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖。”同时,在第二十二条中规定:“设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动,构成犯罪的,依法追究刑事责任……”银行业监督管理法第十九条规定:“未经国务院银行业监督管理机构批准,任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。”第四十四条规定:“擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的,由国务院银行业监督管理机构予以取缔;构成犯罪的,依法追究刑事责任……”因此,从事发放贷款业务需要经过有关金融监管部门批准。“未经监管部门批准,或者超越经营范围”,是认定非法放贷行为,并进而视情节对其以非法经营罪论处的必要条件。

  二是放贷活动的职业性。有别于互助式、偶然的民间资金融通行为,非法放贷作为一种经营行为,必然包含着出借目的营利性和出借行为反复性。为了准确区分非法放贷行为和正常的民间借贷,揭示非法放贷行为人以放贷为业的行为实质,《意见》第1条第1款规定非法放贷行为人需“以营利为目的,经常性地向社会不特定对象发放贷款”,并且在第1条第2款明确“前款规定中的‘经常性地向社会不特定对象发放贷款’,是指2年内向不特定多人(包括单位和个人)以借款或其他名义出借资金10次以上”。此外,《意见》第1条第3款还进一步明确了贷款到期后延长还款期限这一情况下,发放贷款次数的计算问题。应当注意的是,在延长还款期限后仅改

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