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《關于辦理非法放貸刑事案件若幹問題的意見》的理解與適用
【發布部門】 最高人民法院【類別】 理解與適用
【發布日期】 2019【來源信息】 《人民司法(應用)》2019年第34期第27頁
【全文】法寶引證碼CLI.AR.13706    

《關于辦理非法放貸刑事案件若幹問題的意見》的理解與適用
(作者:朱和慶 周川 李夢龍 作者單位:最高人民法院)


  為依法懲治非法放貸犯罪活動,切實維護國家金融市場秩序與社會和諧穩定,有效防範因非法放貸誘發涉黑涉惡以及其他違法犯罪活動,保護公民、法人和其他組織合法權益,在全國掃黑辦的統籌協調下,最高人民法院會同最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定印發了《關于辦理非法放貸刑事案件若幹問題的意見》(法發〔2019〕24號,以下簡稱《意見》),自2019年10月21日起施行。為便于司法實踐中准確理解和正確適用,現對《意見》的制定背景、主要內容予以簡要介紹和說明。

  一、《意見》的制定背景和過程

  民間借貸,是一種廣泛存在的民間資金融通活動,作為平等民事主體之間的經濟互助行為,一定程度上滿足了社會融資需求,對于促進經濟發展起到有益補充作用。但由于其游離于正規金融體系之外,自身帶有混亂、無序的弊端,故在逐利動機驅使下容易發生性質變異,並隨之誘發一系列負面效應。近些年來,對外出借資金行為背離民間借貸本質的問題愈加嚴重,一些已經脫離個體性、偶然性、互助式等其原本應有的特征,演化為出借人的經常性謀利手段,並向著資本運作方式規模化發展,客觀上已經形成一種未經有權部門批准、未取得合法資質從事發放貸款業務的非法金融業務活動。非法放貸活動不僅擾亂金融市場秩序,而且易于滋生黑惡勢力,引發各類伴生和次生違法犯罪活動,是掃黑除惡專項鬥爭聚焦的重點領域之一。實踐中,由于非法放貸的認定缺乏明確、統一標准,是否應納入刑事司法調整範圍也存在較大爭議,導致部分嚴重擾亂金融市場秩序的非法放貸活動得不到有效打擊處理,社會各界和一線政法單位對此反映強烈。

  為貫徹落實全國掃黑除惡專項鬥爭推進會有關精神,解決辦案一線懲治非法放貸活動面臨的問題和障礙,進一步明確法律適用,統一定罪量刑標准,提高專項鬥爭法治化水平,按照全國掃黑辦部署要求,最高人民法院第一時間成立了專題調研小組,經過深入調研,在認真總結實踐經驗和突出問題的基礎上研究起草了《意見》稿,並以《意見》稿為基礎,通過召開調研座談會、書面征求意見等多種形式廣泛聽取意見,幾經修改和完善後形成《意見》。《意見》經最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部會簽,于2019年10月21日向社會公布並施行。

  二、《意見》的主要內容及理解適用

  《意見》共8條,主要包括以下內容:

  (一)關于非法放貸行為的認定及定罪處罰依據

  實踐中,非法放貸行為缺乏明確、統一認定標准,是否應對非法放貸行為追究刑事責任、應對哪些非法放貸行為追究刑事責任、應以何種罪名追究刑事責任也均存在認識分歧。為解決這些問題,《意見》第1條第1款將非法放貸行為界定為“違反國家規定,未經監管部門批准,或者超越經營範圍,以營利為目的,經常性地向社會不特定對象發放貸款,擾亂金融市場秩序”,並在此基礎上進一步明確,實施非法放貸行為達到情節嚴重程度,依照刑法第二百二十五條第(四)項的規定,以非法經營罪定罪處罰。根據《意見》規定,在認定非法放貸行為時應著重把握以下方面:

  一是放貸行為的違法性。非法經營罪屬于行政犯,需要“違反國家規定”才能入罪。國務院《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第四條第一款第(三)項規定:“本辦法所稱非法金融業務活動,是指未經中國人民銀行批准,擅自從事的下列活動:……非法發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外彙買賣。”同時,在第二十二條中規定:“設立非法金融機構或者從事非法金融業務活動,構成犯罪的,依法追究刑事責任……”銀行業監督管理法第十九條規定:“未經國務院銀行業監督管理機構批准,任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。”第四十四條規定:“擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的,由國務院銀行業監督管理機構予以取締;構成犯罪的,依法追究刑事責任……”因此,從事發放貸款業務需要經過有關金融監管部門批准。“未經監管部門批准,或者超越經營範圍”,是認定非法放貸行為,並進而視情節對其以非法經營罪論處的必要條件。

  二是放貸活動的職業性。有別于互助式、偶然的民間資金融通行為,非法放貸作為一種經營行為,必然包含著出借目的營利性和出借行為反複性。為了准確區分非法放貸行為和正常的民間借貸,揭示非法放貸行為人以放貸為業的行為實質,《意見》第1條第1款規定非法放貸行為人需“以營利為目的,經常性地向社會不特定對象發放貸款”,並且在第1條第2款明確“前款規定中的‘經常性地向社會不特定對象發放貸款’,是指2年內向不特定多人(包括單位和個人)以借款或其他名義出借資金10次以上”。此外,《意見》第1條第3款還進一步明確了貸款到期後延長還款期限這一情況下,發放貸款次數的計算問題。應當注意的是,在延長還款期限後僅改

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