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新型小客车运营即“专车”业务立法与执法现状简析
【作者】 邓梁;王达维【合作机构】 北京市君合律师事务所
【主题分类】 行政执法【发布时间】 2017.04.05
【全文】法宝引证码CLI.A.222617    
  近一段时间以来,由众多叫车软件平台主导推广的、有新型出租车之称的“专车”业务及其合法性问题,成为了人们争相热议的焦点。一时间,乘客们享受着专车服务,而软件平台服务商、法律界人士、立法及行政官员、甚至资本市场从业人员也争先恐后地对有关问题发表着自己的观点。本文拟以律师视角,从该业务的有关立法及执法现行状况入手,对其与传统出租车业务的异同及所涉及的法律资质问题进行实务上的简析。
  1. 传统小客车运营业务模式及立法现状
  笔者认为,小客车[1]运营业务中有两项基本要素,即乘用车辆(车)和驾驶服务(司机)。通过这两种基本要素,可以形成三种组合,即只提供乘用车辆不提供驾驶服务(如表一中A公司业务);只提供驾驶服务不配备运营车辆(如表一中B公司业务);以及既提供车辆又提供驾驶服务(如表一中C公司业务)。
  
  我们理解上述第一种业务,也就是一般所谓的经营性汽车租赁(以下简称“汽车租赁”)。自原交通部(即现交通运输部,以下概称“交通部”)2007年废止[2]了其与原国家计划委员会于1998年共同发布的《汽车租赁业管理暂行规定》[3]后,全国尚无统一立法明确汽车租赁业务的有关范围及所需资质。然而,出于便于管理等原因,很多地方均出台了针对汽车租赁行业的地方性法规或规章乃至其他规范性文件,对汽车租赁业务进行了定义。如北京市政府2012年施行的《北京市汽车租赁管理办法》2条将汽车租赁定义为“经营者在约定时间内将汽车交付承租人使用,收取租赁费用,不配备驾驶人员的经营活动。”上海市人大常委会2011年修正的《上海市出租汽车管理条例》2条将车辆租赁服务定义为“向用户出租不配备驾驶员的客运车辆,并且按照时间收费的出租汽车经营活动。”此外,该等法规对属地汽车租赁业务实施开业/从业审批/登记/备案[4]。也就是说,在该等地区从事汽车租赁业务,需取得相应地方性规定项下的相应资质。
  对于第二种业务,我们理解,即一般所谓的代驾或驾驶服务。该等服务通常不需要特殊资质。当然,提供具体服务的驾驶人员需具备相应车型的驾驶资格;在大规模派遣驾驶员时也可能涉及到劳务派遣资质,在此不做过多讨论。此处稍有争议的是,根据国务院于2012年修订的《道路运输条例》(以下简称“《国道条》”)第9条及交通部2007年施行的《道路运输从业人员管理规定》之规定,从事经营性客运服务的驾驶员,应当在驾驶资格之外取得专项从业资格。但我们理解,该等法规项下的客运服务,是需要同时提供驾驶及车辆服务来完成的,单纯的驾驶劳务,并不构成该等法规项下的客运服务,例如实践中许多司机受聘于自然人或企业为其提供驾驶服务的,均不视为客运服务。
  对于第三种业务,我们理解,在现行法项下,等同于所谓的出租车/包车客运经营服务。原因在于,根据交通部于2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定爱法律,有未来》53条对“出租汽车经营服务”的定义,即“为可在道路上巡游揽客,喷涂、安装出租汽车标识,以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动”;以及对“预约出租汽车经营服务”的定义,“以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客,并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务,根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动”,我们理解,无论巡游揽客还是预约揽客,无论是否喷涂、安装特定标识,只要同时提供乘用车和驾驶劳务,按乘客意愿行驶并计费的经营活动,都属于该等出租汽车或预约出租汽车经营服务。另根据交通部2012年修订的《道路旅客运输及客运站管理规定》3条第1款第2项的规定,若以“运送团体旅客为目的,将客车包租给用户安排使用,提供驾驶劳务,按照约定的起始地、目的地和路线行驶,按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的”,将被视作“包车客运”[5]行为。而根据上述规定及《国道条》、国务院2004年施行的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,该等经营服务,在全国范围内,均实施经营许可。即在现行中国法项下,从业者欲通过既提供乘用车又提供驾驶服务的方式向乘客提供运载服务的(如图一所示),需取得出租汽车/包车客运的经营资格后方可经营。而未取得该等许可资质擅自经营的,根据国务院2011年修订的《无照经营查处取缔办法》4条,将被视为无照经营行为,据此,有关部门可以对“用于从事无照经营活动的工具”,即承运车辆在一定时间内做扣押甚至是没收处理,并没收违法所得,处以一定数额的罚款。
  
  2. 专车业务模式及执法现状
  既然一旦从业者既提供“车”又提供“司机”的服务会被纳入出租车/包车客运经营的监管范围,而各地又对相应经营资质实施严格许可准入甚至对准入者数量进行严格限定,那么各大“专车”服务提供者又是如何规避上述牌照束缚

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【注释】 [1] 为明确讨论目标,避免与巴士等提供班车、旅游汽车、长途客运、城市公共交通客运等服务的大、中型车辆相区别,本文中所称小客车、汽车、车辆、运营车辆,仅指九或七座及以下的一般意义上的乘用车、小客车。 [2] 详见交通部2007年第9号令《关于废止47件交通规章的决定》。 [3] 根据该规定第7条,凡“经营汽车租赁业”者,需取得道路运输经营许可证后方能开业。 [4] 对于不同地区实施的汽车租赁业务审批/登记/备案的具体形态及法律含义,不属于本文的主要讨论内容,故在此不做具体分析,以下以“资质”统称。 [5] 实践中由于包车客运需以“运送团体旅客为目的”,故其通常是针对大中型巴士的,但从定义及某些地区的实务操作来看,无法完全排除本文项下的小型乘用车辆仍然可以在符合条件的情况下划作包车客运车辆。 [6] 请参阅各大叫车平台的《专车使用条款》或《用户条款》等格式条款,如Uber的《使用条款》(2014年12月8日版,https://www.uber.com/legal/chn/terms),对于各公司超出其格式条款中载明的业务模式外的其它实际操作,我们在此并不展开讨论。 [7] 对于该等叫车平台及其软件是否涉及电信增值及软件登记等电信类许可或资质,不属于本文关注的重点,在此不予讨论。 [8] 截至目前,我们尚未在其官方网站上找到该文章,但网络报道广泛,可参见 http://www.btjj.gov.cn/sgzn/663.htm [9] 请参见http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201501xinwen/201501/t20150108_1756855.html [10] 请参见http://tech.ifeng.com/a/20150118/40948000_0.shtml [11] 我们理解,北京市交委及其它属地运输管理部门,通常不具有发票管理权限,对于其所涉及的发票管理秩序问题,不属于本文关注的重点,在此不予过多讨论。 [12] 请参见http://news.cntv.cn/2015/03/05/ARTI1425555872917824.shtml
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