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文旅产业投资中的政策趋势及土地问题
【作者】 王建文【合作机构】 北京德恒律师事务所
【主题分类】 土地法律事务【发布时间】 2017.04.05
【全文】法宝引证码CLI.A.222664    
  一、文旅产业的概念演变及趋势
  (一)“旅游”本身就是一种文化现象,“旅游业”是一个传统行业
  《国家旅游及相关产业统计分类(2015)》二条“分类定义和范围”的定义:
  旅游是指游客的活动,即游客的出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等活动;游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育(培训)、宗教朝拜,或因公务、商务等为目的,前往惯常环境以外,出行持续时间不足一年的出行者。
  旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合。
  旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合。
  (二)“文化旅游产业”是一个新兴的跨界产业
  1、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国务院  2014年8月9日  国发〔2014〕31号)
  该文件中提到了多种旅游业态,多达十余种;强调“打破行业、地区壁垒,鼓励跨地区连锁经营,推动跨地区、跨行业、跨所有制,打造跨界融合”:
  休闲度假旅游,体育旅游,医疗旅游,中医药健康旅游,自驾旅游(旅居全挂车营地和露营地),铁路旅游,森林旅游,海洋旅游,邮轮游艇旅游,低空飞行旅游,红色旅游,地方和民族特色文化旅游,研学旅行,老年旅游(休闲养生度假)。前面的词是后面“旅游”的定语吗?它不是定语关系,是并列关系,是两个没有关系的界别或行业并到一起形成的新内容。
  2、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(中共中央、国务院 2016年03月18日)
  共有5章重点提及了新型旅游业态,强调了旅游与其他产业融合发展:
  “第二十四章  加快推动服务业优质高效发展”“加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域发展。大力发展旅游业,深入实施旅游业提质增效工程,加快海南国际旅游岛建设,支持发展生态旅游、文化旅游、休闲旅游、山地旅游等。”
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  “第三十五章  健全住房供应体系”“发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。”
  “第四十五章  加强生态保护修复”“第三节  扩大生态产品供给”“丰富生态产品,优化生态服务空间配置,提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、森林公园、湿地公园、沙漠公园等保护力度,……适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设,发展森林城市,建设森林小镇。打造生态体验精品线路,拓展绿色宜人的生态空间。”
  “第六十一章  增加公共服务供给”“开放市场并完善监管,努力增加非基本公共服务和产品供给。积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展,丰富服务产品,提高服务质量,提供个性化服务方案。”
  “第六十八章  丰富文化产品和服务”“第三节 加快发展现代文化产业”“推进文化业态创新,大力发展创意文化产业,促进文化与科技、信息、旅游、体育、金融等产业融合发展。扩大和引导文化消费。”
  (三)为什么要进行产业升级
  《2016年上半年旅游统计数据报告及下半年旅游经济形势分析》(国家旅游局 2016年8月1日)
  1、传统的旅游只是“人流”,旅游人数逐渐递增,消费总额增加,但看人均消费额仍然很低(这个800多元的人均消费额中还包括了交通、住宿、餐饮等费用,其他消费额很低),而且旅游人次已经基本达到人均出游2次,而现有的很多旅游景观等已达到或超过负载。
  2、经济下行,传统旅游业不可持续
  旅游上市公司板块上半年市场表现较弱,跌幅27.26%,跑输大盘10个百分点。景区、旅行社以及酒店餐饮板块跌幅均超过25%.大批旅游创新创业公司进入瓶颈期,淘在路上、麦兜旅行、拒宅网、脚丫旅行网、找好玩、周五旅行网等创业公司宣布破产或倒闭。上半年在线旅游领域投资事件为57起,仅为去年全年的30%.
  按照《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》,到2020年,境内旅游总消费额达到5.5万亿元,城乡居民年人均出游4.5次,旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%.按照传统旅游模式,此目标难以实现。
  结合近年来医疗、文化、体育、养老等产业的改革,其目的旨在打破现有的条框分割管理,改善生产关系,提升生产力。
  3、综上,前述形势分析的两个关键词“跨界”、“升级”
  “跨界”从产业看,是指从传统的旅游业,涉及到了体育、医疗、中医药、交通、林业、海洋、民航、教育、养老等领域;从主管部门看,则是从国家旅游局,延展到了文化部、国家文物局、国家发改委、财政部、公安部、外交部、国家体育总局、卫生计生委、林业总局、国家海洋局、民航总局、国家民委、教育部、全国老龄办、民政部、统计局、海关总署、中医药局、交通运输部、教育部、税务总局、商务部、工商总局、人力资源社会保障部、全国总工会、环境保护部、国土资源部、住建部、扶贫办等数十个部委办(主要详见《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》附件“重点任务分工及进度安排表”)。
  “升级”直接看是旅游消费行为的软件升级,从“人流”到“驻留”,但从背后看,没有相应配套的硬件升级,即硬件设施的建设、改造和完善,软件升级将难以实现。
  二、文旅产业的土地政策及分析
  (一) 现

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