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征收土地闲置费是否构成行政处罚
【作者】 曹亚娟【合作机构】 北京国枫律师事务所
【主题分类】 政府规章条例【发布时间】 2017.05.12
【全文】法宝引证码CLI.A.223456    
  党中央、国务院高度重视土地节约集约利用,2008年国务院下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),对促进节约集约用地、严格闲置土地处置提出了明确要求,并明确“对违法用地项目不得提供贷款和上市融资”。目前证监会对上市公司再融资、并购重组涉及房地产业务的监管政策:对存在闲置土地、炒地以及捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的房地产开发企业,将暂停上市、再融资和重大资产重组;上市公司再融资、并购重组涉及房地产业务的,国土资源部不再进行事前审查,对于是否存在土地闲置等问题认定,以国土资源部门公布的行政处罚信息为准。按照目前闲置土地处置相关规定,非政府原因、不可抗力等导致土地闲置的,处置方式包括征收土地闲置费、无偿收回国有建设用地使用权,那么,如果企业被征收土地闲置费,是否构成行政处罚?
  一、征收土地闲置费的主要规定
  (一)《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)三十七条:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
  在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”
  (二)《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称“《城市房地产管理法》”)二十六条:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
  (三)《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称“《国有土地使用权出让和转让暂行条例》”)第十七条:“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地。
  未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
  (四)《城市房地产开发经营管理条例北大法宝,版权所有》十五条:“房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。出让合同约定的动工开发期限满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外。”
  (五)《闲置土地处置办法》十四条:“除本办法第条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:(一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。”
  二、征收土地闲置费是否为行政处罚
  《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》虽然将征收土地闲置费和无偿收回国有建设用地使用权明确规定为闲置土地的处置办法,但并未对其性质做出明确规定。根据《国家土地管理局印发<关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见>的通知》([1997]国土[法]字第153号)第五条的规定,“依照《城市房地产管理法》二十五条(注:现为第二十六条)的规定,超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的,人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权,属于行政处罚决定”,既然无偿收回国有建设用地使用权属于行政处罚,同样作为处置办法,那么是否意味着征收土地闲置费也是一种行政处罚?
  《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“《行政处罚法》”)是

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