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矿业物权之资本属性及投资保护研究
【作者】 师安宁【合作机构】 《中国律师》杂志社
【合作刊物】 中国律师【主题分类】 物权法
【刊物年份】 2011年【期号】 2
【页码】 49【发布时间】 2014.04.01
【全文】法宝引证码CLI.A.23836    
  矿业权在法律属性上到底应当归于行政许可权还是属于物权?这一问题曾经在法学界与司法实践中存在重大争议。在物权法颁布前,我国的有关矿产资源法规并没有完整而准确地界别矿业权的法律属性。现行《矿产资源法》最早施行于1986年10月1日,后经八届全国人大常委会第二十一次会议修订并于1997年1月1日重新颁布至今,已有13年未对该法进行过实质性修订,从而导致该法的滞后性愈加明显。但2007年10月1日开始施行的《物权法》解决了这一法律属性的界定问题,即矿业权不仅属于物权而且应当归属于“用益物权”的范畴。鉴此,矿业物权具有了“资本”属性,即其产生了从“物权”到“股权”的可转化性。
  一、矿业权的基本类型及其物权属性
  矿业权的基本类型为采矿权和探矿权,其派生性权利包括因矿业权“租赁”而产生的矿业经营权和以矿业权“抵押”为基础而产生的矿业担保物权。矿业权在法律属性上到底属于行政许可权或是物权这是一个必须厘清的问题。因为其不仅涉及到对矿业权法律保护体系的适用问题,也涉及到如何规范行政管理权与矿业权的冲突和协调问题,更涉及到如何有力地保护投资者合法投资权益的问题。
  国务院针对矿产资源法所颁布的《实施细则》中对矿业权的法律属性作了间接的规定:“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”显然,施行于1993年的该部行政法规只是将矿业权的法律属性停留在行政许可权的性质上。
  笔者认为,由采矿权和探矿权为主体构成的矿业权及矿业担保物权等应统称为“矿业物权”。其法律属性既是一种物权,但同时又是一种行政许可权,但这两种权利在主体和属性方面各不相同。如果把矿业权作为物权看待,则其权利主体是享有探矿权和采矿权的各类市场经济主体;但如果将矿业权仅仅作为行政许可权,则其权利重心显然侧重于对享有行政许可职能的行政主体的保护。因此,对二者的冲突应遵循对矿业权的“设定”与“权能”相分离的双轨制权利体系来解决。
  不仅如此,除担保物权外的矿业物权应当属于用益物权,矿业权人在合法的“用益”范围内所应得到的保护力度应当高于对国家所有权的保护,其法律地位体现在物权法有关用益物权的法律体系中。因为物权法在“用益物权”一编中明确规定了“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。这样就从立法的高度厘清了矿业权的法律属性。
  物权法用益物权制度的总则中明确规定,用益物权是用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。根据矿产资源法的规定,矿产资源的所有权人是国家并由国务院代表国家行使该项权利。但事实上,享有探矿权、采矿权的主体并不只是中央或地方政府,也不只是国有企业,而是包含了多种所有制形态的市场经济主体及一小部分的自然人。物权法尊重并保护了这一事实状态,明确规定了“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益”以及“国家实行自然资源有偿使用制度”等矿业物权制度。
  应当说,理顺各种法律冲突比较理想的状态是在修订法律或新法颁布的同时,对与之相关但有可能存在冲突的法律一并进行修订,或至少应当在新法及上位法颁布后,旧法和下位法应当及时获得修正,以使法律制度的统一性得到保障。但现实是,矿产资源法相比较于物权法,其滞后性极其明显却至今尚未得到修订。
  二、矿业权设定法律制度的弊端
  在厘清了矿业权的法律属性为物权之后,则无论是行政部门或司法机关在对矿业物权的管理和保护中均应当遵循“物权法定”的基本原则,其中最重要的是行政管理机关在对矿业物权的产生、运行和“消灭”作出相应的具体行政行为时均应有明确的法律根据,而不能滥用行政管理权来损害投资者所取得的矿业物权。
  矿业物权的产生直接源于国家对其资源所有权的“让渡”和行政许可。宪法和物权法都规定了自然资源的国家所有权法律体系,但是代表国家行使资源所有权的中央政府不可能将全部资源的开采权集中于自身而自行开采,其必然要通过“让渡”的形式将之设定为用益物权性质的矿业物权,这种“让渡”方式包括无偿划拨、申请批准、“招拍挂”等。因此,无论何种所有制企业,其所获取的探矿权和采矿权从物权法层面而言,均是国家对其资源所有权“让渡”的结果。
  应当说,国家在设定矿业物权时具有双重身份。其一方面是特殊的民事主体即资源的所有权人,另一方面又是资源勘探、开采秩序的管理人。尤其是在“招拍挂”的出让体系中,矿业投资者通过支付资源价款作为对价而成为与国家处于平等法律地位的交易者。这种交易合同法律关系(即矿业权一级市场)依法成立后,国家即不应再享有被让渡的资源所有权,该权利被合法地转让于矿业物权者。此时,政府赋予合法受让人以探矿权或采矿权,严格意义上讲已经不再是国家

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