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2017年中国反垄断执法回顾与展望
【作者】 顾正平;孙思慧【合作机构】 北京安杰律师事务所
【主题分类】 反垄断与反不正当竞争【发布时间】 2018.01.10
【全文】法宝引证码CLI.A.225232    
  前言
  2017年是《反垄断法》颁布的十周年,也是其生效实施的第十年。中国三大反垄断执法机构即中华人民共和国商务部(“商务部”)、国家发展和改革委员会(“发改委”)和国家工商行政管理总局(“工商总局”)在积累了丰富经验的基础上不断提高执法能力及效率,风格日趋稳健。总体而言,反垄断执法已经常态化。尽管从调查案件数量和有影响力的案件数量来看,工商局和发改委在反垄断调查案件方面似乎均不如往年,但实际两家执法机构都在有条不紊地进行反垄断执法。而商务部则在经营者集中审查方面创下近年来附条件批准案件数量的小高潮。同时,相关的反垄断立法工作在紧锣密鼓地进行,为身处日益激烈竞争形势中的经营者提供反垄断法方面的配套规定及行为指引。本文通过回顾2017年三大机构反垄断执法重大事件,总结2017年反垄断执法的特征并预测未来执法趋势。
  商务部篇
  立法情况
  商务部于2017年9月8日公布了《经营者集中审查办法(修订草案征求意见稿)》(“《办法》(征求意见稿)”)并公开征求意见。这是现行《经营者集中审查办法》实施八年后的首次修改。
  《办法》(征求意见稿)不仅是在现行审查办法的基础上进行修改,而且整合吸收了商务部颁布的多部与经营者集中审查密切相关的规定、办法和指导意见中的内容,包括《经营者集中申报办法》、《关于经营者集中申报的指导意见》、《关于经营者集中简易案件申报指导意见》、《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》及《关于经营者集中附加限制性条件的规定》等,甚至还包括《经营者集中反垄断审查申报表》中注释的内容。《办法》(征求意见稿)旨在使经营者集中申报和审查的相关规定系统化,更加具有可操作性,能极大提高审查效率。
  《办法》正式稿目前还没有公布。但是根据已经公布的征求意见稿,值得关注的内容主要包括:
  (1)“集中”含义范围更广。集中不仅是指取得股权、资产,还包括取得可以产生营业额的财产、业务、权利等组成部分;
  (2)分步实施集中再“难逃法眼”。经营者通过多个交易同时或连续取得一个或多个经营者的控制权或能够施加决定性影响,将视为一个集中;
  (3)更加明确被收购方的营业额计算方式。在收购被收购方的组成部分时,出让方不再对该部分拥有控制权或施加决定性影响的,被收购方的营业额只计算被收购的部分,未被收购的部分不计算;
  (4)明确申报时点。经营者应当在签署集中协议后、实施集中前申报;
  (5)补充材料仍不完备可能被退回,需重新申报。向商务部提交材料后,商务部可以要求申报人限期补交或退回申报文件、资料。文件、资料被退回的,应重新申报。
  (6)即使未达到申报标准,但可能限制竞争的交易,商务部会主动调查。商务部主动收集或者举报提供的事实和证据证明未达申报标准经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,商务部应当立案调查。
  无条件批准案件
  根据商务部网站公布的数据,2017年商务部共无条件批准325起案件,与2016年相比(351起)稍有下降。全年在30天内第一阶段审结的案件250起,占全部审结案件的76.9%。尽管比2016年的审结速度有所放缓(82%的案件在第一阶段审结),但2017年较2015年(74%的案件在第一阶段审结)仍有稳步提升。
  就简易案件而言,2017年共审结262起,约占全部案件的80.6%,较去年增幅明显(2016年简易案件占全部案件比约为76%)。据商务部网站公开信息统计,简易案件平均用时24天,与2016年(平均24.2天)基本持平。这充分说明简易程序对于商务部经营者集中审查工作的效率提升(尤其是缩短审查时间方面)发挥着积极的作用。
  但是,根据笔者的执业经验,实践中商务部审查所需要的材料及数据有逐步增加的趋势。尤其是在立案前提供补充材料阶段,申报方往往被要求提供较多的详细材料,从而也在一定程度上增加了立案的难度。
  附条件批准案件
  2017年,商务部共附条件批准了七起案件,较前几年有大幅增长。下表列出了2009至2017年商务部附条件批准案件数量图:
  
  上图可以看出,2012年是商务部做出附条件批准的案件最多的一年(九起),随后逐年下降。尤其是2015年和2016年均仅有两起附条件批准的案件。附条件批准的案件数量在2017年达到了一个新的高潮,全年七起,从而成为《反垄断法》实施以来附条件批准案件数量第二多的年份。这既有一定的巧合因素,也可能反映出商务部正在逐步收紧无条件批准的口径。这七起案件涵盖了化工、农业、通信、办公设备、半导体、医疗器械行业。这些行业基本都属于民生领域,与消费者日常生活息息相关。
  2017年附条件通过的七起案件最大的共同点是审查历时很长,其中有五起案件是在临近审查期限届满(立案后180天)时被申报方撤回后又重新申报的。此外,从提交材料(非立案时间)算起直至案件被附条件通过最短历时190天,最长456天。
  笔者认为上述附条件通过案件审查时间长的原因可能是多方面的:(1)交易结构本身比较复杂,且交易所涉及的产品市场界定复杂;(2)行业比较特殊,行业特征鲜明,竞争方式不寻常(如马士基收购汉堡南美案中涉及到的船舶共享协议);(3)

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