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从缔约走向立规 ——《优化营商环境条例(征求意见稿)》法治透视
【作者】 王利平【合作机构】 福建天衡联合律师事务所
【中文关键词】 营商环境;听证;调研报告;审核【主题分类】 政府规章条例
【发布时间】 2019.08.14
【全文】法宝引证码CLI.A.231021    
  

  2019年7月14日,国家发展改革委在官网上发布关于《优化营商环境条例((征求意见稿))》(以下简称征求意见稿)公开征求意见的公告。征求意见稿共七章六十八条,就市场主体在市场准入、生产经营、退出市场等过程中涉及的有关外部因素和条件做了较为详尽的规定,其中许多内容涉及法治。现就该征求意见稿蕴含的法律服务新机遇予以分析,并就律师如何更好促进营商环境优化提出相关建议。

  营商环境有“硬”和“软”之分,营商“硬”环境主要关注市场主体经营过程中所需要的自然条件等有形要素,包括自然资源及基础设施等有形要素,而营商“软”环境主要聚焦于市场主体经济过程中所处的制度环境等无形要素,包括立法、司法和执法等。随着全球竞争日益加剧,各国政府和国际组织更注重对营商“软”环境的评估,而营商“硬”环境则处在次要位置。从2003年开始,世界银行对100多个国家或地区的营商“软”环境进行排序,成为衡量一国或地区竞争力的重要指标,在全球产生了重要影响。营商“软“环境是以市场主体需求为中心的微观法治环境,其注重法治在细节上的落实与保障,世行营商环境评估的十项指标,从“开办企业”到“办理破产”,均涉及到法律的支撑与保障。习近平总书记指出,法治是最好的营商环境。李克强总强调,优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。

  2012年,世行营商环境评估俄罗斯排名第124位,当年5月,总统普京签署法令,要求到2018年,俄罗斯的世行排名要上升至全球第20位。在五至六年之间,俄罗斯颁布和修订了大量法律,迅速跃升至第35名。印度总理莫迪通过建章立制,印度从2015年第142位,跃升至2018年100名。近几年来,中国也通过立法和修法不断优化营商环境,并取得了明显成效,世行营商环境排名由78名升至46名,进入世界排名前50的经济体之列。可以说,注重立规是优化营商环境的前提,因此,作为服务于市场主体的律师,其业务领域应由缔约(参与草拟审查合同)延伸至立规(参与草拟审查规则)。就此,征求意见稿第六章第一节“政策制定与施行”就属于优化营商环境立规方面的内容,其中涉及政策制定、公布、解读、咨询、评估和清理等,这毫无疑问为律师服务带来了新的机遇与挑战。

  目前,在日益繁杂的法律事务(尤其是立规)面前,政府相关部门存在人力不足的问题,基于制订政策文件的专业性特点,委托律师开展立规工作,是一个较好的选择。依据征求意见稿,在立规方面,律师可以提供以下服务。

  一、参与地方政策制定

  征求意见稿第五十八条规定:“各级人民政府及其有关部门应当建立规范性文件合法性审核机制,由承担合法性审核职责的部门、机构或者人员对规范性文件统一进行审核。未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件,不得提交集体审议。” 国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第二十八条规定:“负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见,并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中,应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充。”依据该规定,地方政府及其有关部门在制定规章、规范性文件及其他政策文件时,必须委托律师开展合法性审核工作。鉴于立规工作的重大复杂,受托的律师事务所,可委派三名以上律师,组成服务团队,服务内容包括:

  1、开展立规调研,出具调研报告。“没有调查就没有发言权”,立规调研是律师参与开展立规事务的前提和基础。

  2、参与立规听证,出具听证报告。《重大行政决策程序暂行条例》第十六条规定:“决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的,可以召开听证会。” 依据该规定,受托律师可以参与立规听证,介绍决策草案、依据和有关情况,接受询问、参与质证及辩论,进行解释说明,并就社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证,充分采纳合理意见,出具书面听证报告,完善决策草案。

  3、进行合法审核,出具审核报告。重点审查在以下问题


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