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《政府投资条例》系列解读之七——《条例》第六章法律责任、第七章附则的解读
【作者】 建纬PPP中心【合作机构】 上海市建纬律师事务所
【中文关键词】 政府投资条例【主题分类】 政府法律事务
【发布时间】 2019.08.14
【全文】法宝引证码CLI.A.230999    
  

    在《政府投资条例》系列解读文章中我们对《条例》的第一章至第五章进行了解读。《条例》的制定有着非常多积极意义,但是最大的意义在于把政府投资决策、计划、实施、管理和监督等行为纳入法治化、规范化轨道,使得政府投融资行为有法可依、有法必依。本篇系列解读之七将结合《条例》第六章法律责任、第七章附则看政府投资的具体问责机制。

    法律责任

    《政府投资条例》(下称“《条例》”)关于法律责任这一章强调的最多的就是合规,一方面要求政府投资主管部门及时拨付资金防止资金沉淀,另一面方面要求项目单位不得转移、侵占、挪用政府投资资金。第六章法律责任主要从以下五个方面对政府投资的合规提出了要求,包括项目审批,投资概算,投资资金,项目实施,文件、资料的管理等。

    一、项目审批

    《条例》第三十二条规定有下列情形之一的,责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:(一)超越审批权限审批政府投资项目;(二)对不符合规定的政府投资项目予以批准。这主要是规范政府投资管理部门的审批权限,制定问责制度。

    根据《条例》,政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台,使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等,从下列方面对政府投资项目进行审查,作出是否批准的决定:

    (一)项目建议书提出的项目建设的必要性;

    (二)可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况;

    (三)初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求;

    (四)依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

    对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

    二、投资概算

    《条例》第三十二条规定有下列情形之一的,责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:(三)未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算;第三十四条规定,项目单位有下列情形之一的,责令改正,根据具体情况,暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金,暂停或者停止建设活动,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:(四)擅自增加投资概算。

    以上规定分别从政府投资主管部门和项目单位两方面规范投资概算,这也体现了强化投资概算约束力落实到问责层面。根据《条例》第二十三条规定:“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定;涉及预算调整或者调剂的,依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。”第十一条第一款第(3)项的规定:“投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等,从下列方面对政府投资项目进行审查,作出是否批准的决定:(三)初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。”

    对于初步设计中的投资概算编制,《住房城乡建设部印发<建筑工程设计文件编制深度规定(2016年版)>的通知》(建质函〔2016〕247号)规定:“建设项目设计概算是初步设计文件的重要组成部份。概算文件应单独成册。设计概算文件由封面、签署页(扉页)、目录、编制说明、建设项目总概算表、工程建设其他费用表、单项工程综合概算表、单位工程概算书等内容组成。”而《条例》明确了投资概算的重点审查内容为总投资额。总结起来为两条规则:①原则上不得超概,但因客观原因超概的,《条例》简化了概算调整程序;②概算超预算10%的,可要求重新报送可行性研究报告。

    除了政府投资主管部门、项目单位应当关注投资概算的问责问题,这一约束条款对施工承包人同样有影响。首先在承发包合同订立时,承包人可以要求发包人提供经核定的投资概算。其次,如果在施工过程中出现设计变更、工程其他变更的签证或索赔事项时,根据承包人的判断如果这些变更内容将使得工程最终结算价款超过经核定的投资概算时,承包人应当要求发包人事先履行概算调整审批手续,或者至少作出相应承诺,以减轻未来发包人无来源偿付超概算工程款的风险。同时,承包人还应尽可能协助发包人做好确需增加投资概算的客观事实证明的证据搜集和准备工作。

    三、投资资金

    《条例》第三十二条规定有下列情形之一的,责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:(四)为不符合规定的项


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