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泰坦的新生:简评《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》
【作者】 北京市汉坤律师事务所【合作机构】 北京市汉坤律师事务所
【中文关键词】 金融控股公司; 审批制;实质控制权;股权治理
【主题分类】 金融保险【发布时间】 2019.08.13
【全文】法宝引证码CLI.A.230969    
  

  在各个层面铺垫近两年时间后,中国人民银行在2019年7月26日正式公布了《金融控股公司监督管理试行办法》(征求意见稿)(“《金控办法》”)。作为又一个准时与大家“周五见”的金融监管新规,这次法规拟规控的对象不再是从事具体金融业务的金融持牌公司,而是金融行业中的“泰坦”-金融控股公司(“金控公司”)。

  一、《金控办法》前世“因”

  事实上,将金控公司纳入监管的理念历来有之。早在2002年,国务院就曾批准中信集团、光大集团、平安集团作为三家综合金融控股集团试点,这是我国金控公司最早的雏形。后续十几年中,我国陆续出现了数家带有金融控股性质的公司或集团,如招商局集团、中银集团、上海国际集团等。总的来看,我国金控公司的发展历程大致可分为以下四个阶段:

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  经过了多年的发展,目前市场上大致形成了以下五大派系的金控公司:

  A. 金融机构系。即由金融机构投资设立其他类型金融机构而形成的金融控股架构,比如五大国有银行体系中的中银集团、建行集团、四大资产管理公司体系中的东方资管、华融资管布局的金融控股架构,以及光大集团、中信集团、平安集团。

  B. 央企系。即由中央企业在金融领域投资布局形成的金控平台,比如招商局集团的招商局金融集团、国家电网的英大国际控股集团。

  C. 地方政府系。即由地方政府整合本地金融资源形成的金控构架,比如上海国际集团。

  D. 互联网系。即由互联网巨头通过新设、收购和重组有关的金融持牌机构和类金融机构形成的金融控股构架。

  E. 民营资本系。即由民营企业和上市公司,通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类型金融机构,如明天系、海航系、复星、恒大等。

  在将上述五大派系的金控公司按照平台主体和资本来源划分后,又可以按主营和非主营分为两大类,这也是《金控办法》的分类思路:

  一类是金融机构在开展其本身的主营金融业务的同时,投资或设立其他行业金融机构,形成综合化金融集团,有的还控制了两种或两种以上类型金融机构,母公司成为控股公司,其他行业金融机构作为子公司。如工农中建交等大型银行均已拥有基金、金融租赁、保险子公司;平安集团、中国人寿、中国人保均已投资银行、基金、信托公司。

  另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构(包括“央企系”、“地方政府系”、“互联网系”和“民营资本系”)。而此次《金控办法》主要意图规制的就是这一类的金控公司。

  长期以来,对于金控公司的监管要求和标准,我国法律、法规、部门规章和规范性文件中均未系统化规定。但在过去近20年的时间中,政策层面上从未停止过对金融业综合经营和监管的关注和讨论。其中涉及金控公司监管的法规和政策文件可参考文末的附表。

  从2017年10月开始,监管机关也更是开始频繁地发声,向社会透露有关金控公司监管的立法方向,相关事件梳理如下:

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  二、《金控办法》宏观“评”

  没有“惊喜”就是惊喜。整体来看,《金控办法》项下明确的监管思路与《金融集团监管原则》[1]中提出的监管建议总体一致,同时也符合市场对于金控公司监管要求的普遍预期,没有太多的“意外惊喜”。本次公布的《金控办法》主要是在已经基本达成一致的整体监管思路的基础上,对具体的认定和执行标准做了明确和细化,我们会在第3部分——“《金控办法》细节‘论’”予以详细论述。

  金融牌照从此又多一张。《金控办法》正式确立了金控公司“持牌经营”和“审批制”的监管思路,这也与目前国际主流的“金控公司有必要作为独立的金融牌照进行监管”的整体思路相吻合。

  值得注意的是,《金控办法》中明确规定该办法仅适用于实际控制人为境内“非金融企业”和“自然人”的金控公司,这也就意味着受到《金控办法》直接影响的将主要是所谓“央企系”、“地方政府系”、“互联网系”以及“民营资本系”的金控公司。而对于“金融机构系”的金控公司来说,《金控办法》中虽然已明确会另行制定规则,但我们认为《金控办法》的内容对其仍具有很大的参考意义,未来对“金融机构系”金控公司的监管很可能会参考其中确立的部分监管思路和监管标准。

  不是颠覆,只是补充。在《金控办法》中我们也能很明显地看到,对于金控公司的独立监管并不会对目前“金融分业监管”的整体监管框架构成冲击或替代。在中国人民银行对金控公司进行并表监管的同时,各金融行业监管部门(主要是银保监会和证监会)仍会根据原有的职权划分对金控公司所实际控制的各类持牌金融机构进行监管。

  从具体的监管手段上,《金控办法》也呼应了《金融集团监管原则》项下的监管思路,在设置牌照准入要求的同时,也针对金控公司的治理结构以及运营及风险管理提出了全面的监管要求,其中“股权及治理结构”、“资本充足率”、“风险管理”、“关联交易”将会是未来的重点监管指标。

  “金控”们请准备起来。《金控办法》的适用范围并不仅限于法规生效后新设立的金控公司,对于法规生效前已经符合标准的金控公司而言,同样需要在法规生效后申请相应的资质。《金控办法》中一方面规定已经设立的符合


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【注释】 [1]该文件系由包括澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、中国、法国、德国、意大利、日本、韩国、新加坡、西班牙、瑞士、英国、美国、欧盟、国际货币基金组织、国际保险监督管理官组织、国际证监会组织所委派的代表共同组成的工作组共同商议制定,旨在为各国政府、标准制定机构和监管机构提供一套国际公认的金融集团监管原则,支持对金融集团、特别是国际活跃金融集团的持续有效监管。目前的最新版本发布于2012年9月。
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