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向海要地?——监管趋严,环保合规先行
【作者】 吴青;刘婷【合作机构】 北京市金杜律师事务所
【主题分类】 环境法【发布时间】 2018.01.26
【全文】法宝引证码CLI.A.225376    
  2017年12月28日,在环境保护部举行的12月例行新闻发布会中,国家环境保护督察办公室副主任刘长根表示,中央环保督查组在两年内实现了对31个省(区、市)的督察全覆盖,并概括了各省存在的六大共性问题[1]。其中,侵占岸线、违法填海为六大共性问题之一。
  根据中央环保督查组向各省反馈的督查情况,我国共十二个沿海省市,即有山东省、浙江省、福建省、海南省四省存在违法违规填海造地造成不同程度的海洋生态破坏的问题,其中海南省的问题尤为严重,具体表现为海域岸线自然生态和风貌破坏明显,沿海市县向海要地、向岸要房等情况严重,对局部生态环境造成明显影响或破坏[2]。多个填海项目、填岛项目、人工岛项目在此次督查反馈中被明确点名提出。
  应中央环保督查组要求[3],涉及违法填海造地问题的各省,均已根据中央环保督查组反馈的督查情况,开始制定整改方案并及时开展整改行动,逐一落实中央环保督查中提出的问题。以海洋生态环境问题最为突出的海南省为例,其对中央环境保护督察反馈意见中提及的违规违法项目,实施“双暂停”,即暂停建设、暂停营业[4]。
  向海要地不能任性,环保合规义务先行
  填海造地项目在我国因发展时间较短,存在监管制度方面的不成熟,以往因存在跨部门监管、各地政策及地方法规不统一、不完善及行政监管和执法尺度不一等问题,导致企业对填海造地过程中的环保合规义务理解不明晰。2017年对于《海洋环境保护法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的修订以及各沿海省市具体实施办法和政策的出台,使得填海造地项目中对环境合规义务履行的监管逐渐清晰化。总结而言,填海造地项目的主要包括项目立项、行政审批、填海施工、竣工验收、申地领证等环节,各环节主要的环保合规义务包括:
  填海造地项目各环节中的主要环保合规义务
  项目立项环节
  编制项目可行性研究报告、项目建议书等资料,根据填海面积的不同,用以取得国家海洋局或省级海洋部门的审批意见。
  主要环保合规义务:
  完善环保要求的手续、文件,重点为项目开工前的环境影响评估报告;
  在项目资金计划中涵盖防治污染所需的资金。
  行政审批环节
  依法取得海域使用权证、土地使用权证、进行环境影响评估、获得项目作业相关资质等。
  主要环保合规义务:
  依法取得海域使用权证;取得环境影响评估报告的审批/备案。
  填海施工环节
  劈山取土进行填海造地或人工岛建造,在项目过程中依法缴纳应缴税费。
  主要环保合规义务:
  建设项目的防治污染设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;
  施工设计及实际实施中,应重视对海洋、海岸线、自然保护区的保护,包括防止改变生态环境、禁止危害海岸保护设施、采取保护野生动物的施工方式等;
  保证项目工程应付的环保、排污费用,并及时足额缴纳环境保护税。
  竣工验收环节
  填海项目竣工后向相应的验收组织单位提出竣工验收申请,提交申请材料并获得竣工验收合规的相关证明。
  主要环保合规义务:
  根据环境影响评估报告,在项目竣工时进行环保验收,取得环保验收报告。
  申地领证环节
  在项目竣工验收后及时申请换发土地使用权证书,确认土地使用权。
  主要环保合规义务:
  对环保竣工验收报告进行公示;后续土地利用符合环保法律法规。
  中央环保督查反馈的突出问题
  1. 未批先建
  填海造地项目经项目立项论证、可行性研究、初步规划设计后,进入实际实施阶段前,需根据项目类型取得不同审批手续,如海域使用权审批、环境影响评价审批、土地使用权审批、港口岸线使用审批等。其中,海域使用权及环境影响评价是各类填海造地项目均涉及的审批项。
  我国的《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等明确规定环境影响评价的审批部门为环境保护行政主管部门,海域使用权的审批部门为国务院或县级以上人民政府及其海洋行政主管部门。但环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前,必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见;海洋行

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【注释】 [1] 2017年12月29日《环保部通报近期重点工作和中央环保督察工作情况 15省份已形成生态保护红线划定方案;2020年底前全面划定 中央环保督察取得“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的显著成效》(http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201712/t20171229_428827.shtml) [2] 2017年12月23日《中央第四环境保护督察组向海南省反馈督察情况》(http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201712/t20171223_428535.htm) [3]中央环保督查组要求各省应根据《环境保护督察方案(试行)》和督察反馈意见要求,抓紧研究制定整改方案,在规定时间内报送国务院。整改方案和整改落实情况要按照有关规定及时向社会公开(详见中央环境保护督查组向各省反馈督查情况的文件(http://www.mep.gov.cn/ )。 [4] 2018年1月7日《海南实施“双暂停”叫停一批违规违法项目》(http://www.hainan.gov.cn/hn/zt/szrdl/hbdczhn/jcbs/201801/t20180107_2520667.html)。 [5]《海洋环境保护法》第四十三条 海岸工程建设项目的单位,必须在建设项目可行性研究阶段,对海洋环境进行科学调查,根据自然条 件和社会条件,合理选址,编报环境影响报告书。环境影响报告书报环境保护行政主管部门审查批准。环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前,必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。 第四十七条 海洋工程建设项目必须符合全国海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准。海洋工程建设项目单位应当对海洋环境进行科学调查,编制海洋环境影响报告书(表),并在建设项目开工前,报海洋行政主管部门审查批准。海洋行政主管部门在批准海洋环境影响报告书(表)之前,必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。 《海域使用管理法》第十七条 县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划,对海域使用申请进行审核,并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定,报有批准权的人民政府批准。海洋行政主管部门审核海域使用申请,应当征求同级有关部门的意见。 《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第七条 海岸工程建设项目的建设单位,应当依法编制环境影响报告书(表),报环境保护主管部门审批。环境保护主管部门在批准海岸工程建设项目的环境影响报告书(表)之前,应当征求海洋、海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见。 [6] 《海洋环境保护法》第七十九条、八十二条;《环境影响评价法》第三十一条。 [7] 《海域使用管理法》第四十二条 [8] 《海域使用管理法》第十六条、第十八条。 [9] 《海洋环境保护法》第十八条规定,填海五十公顷以上的项目用海、围海一百公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海、国家重大建设项目用海以及国务院规定的其他项目用海必须报国务院审批。 [10] 《海域使用权管理规定》第二十八条,海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的,应当在符合海洋功能区划的前提下,报原批准用海的人民政府批准。 [11] 《海域使用权管理规定》第十五条 养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的,应当符合海洋功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的,应当与海洋功能区划相衔接。 第二十五条 海域使用权最高期限,按照下列用途确定:(一)养殖用海十五年;(二)拆船用海二十年;(三)旅游、娱乐用海二十五年;(四)盐业、矿业用海三十年;(五)公益事业用海四十年;(六)港口、修造船厂等建设工程用海五十年。 [12] 《海域使用管理法》第四十六条。
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