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金融企业清算中职工安置方案若干问题
【副标题】 北京公元律师事务所【作者】 王江华
【合作机构】 《中国律师》杂志社【合作刊物】 中国律师
【刊物年份】 2010年【期号】 3
【页码】 70【发布时间】 2013.12.26
【全文】法宝引证码CLI.A.24759    
  金融企业破产清算工作千头万绪,纷繁复杂。而其中的职工安置问题因为政策性强,事关企业安定、社会稳定,是企业破产清算过程中最难、最复杂的工作之一。鉴于与新《破产法》相配套的《银行业金融机构破产条例》尚未出台,职工安置工作在法律依据、实践操作中面临诸多问题。
  一、金融企业清算过程中职工安置法律依据方面存在的问题
  (一)立法方面
  当前,对金融机构进行清算的主要依据是国务院于2001年12月15日起施行的《金融机构撤销条例》。该条例简明概括、弹性大,在实际操作中诸多法律问题难以从中找到依据,尤其是对于职工安置,基本可以说没有条文涉及。笔者认为,关于职工安置立法层面可以划分为两个大的阶段,一是1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称1986年《破产法》)后至新《破产法》实施前;二是新《破产法》实施后。而这两个阶段对于金融企业清算中职工安置都缺乏明确的具体规定。
  1986年《破产法》在企业职工安置方面未作具体规定,而是规定“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要,具体办法由国务院另行规定,”授权国务院制定职工安置具体实施办法。根据1986年《破产法》的授权,国务院于1994年起陆续制定了安置职工工作的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(以下简称《通知》)和《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》,以行政法规的形式明确职工安置为破产的前置程序。在职工安置具体操作司法层面,主要是最高人民法院通过制订司法解释来贯彻执行国务院有关职工安置的相关规定。2002年9月1日实施的最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》,规定债务人申请破产,应当向人民法院提交企业职工情况和安置预案。
  对于职工权益的保护,新《破产法》就保护职工合法权益问题,作了原则规定:“人民法院审理破产案件,应当依法保障企业职工的合法权益”,并通过具体条文从程序、实体方面对职工权益的保护做了一定完善。程序方面:如在破产申请时,规定劳动债权无须申报,即可享受破产参与权、规定职工参加债权人会议和债权人委员会的权利等。实体方面:创造性地用了新、老划断的办法,将新《破产法》公布之日作为基准之日,基准日之前发生的劳动债权优于担保债权,基准日之后发生的担保债权优于劳动债权;规定破产程序中如企业为继续营业而要求职工参与生产经营活动的,其工资和社会保险费仍应当按时支付等。这些规定对于维护破产企业职工合法权益,保障社会稳定,促进市场经济的健康发展具有重要意义。但需引起注意的是,与将职工安置作为破产程序前置条件的1986年《破产法》法律体系的区别是,职工安置不再是破产程序启动的前置条件。
  笔者认为,第一阶段国务院的相关规定,将本应由政府承担的费用强制转嫁由债权人承担,不符合市场经济的运行规律。第二阶段新《破产法》对于职工权益保障作了原则规定,并在程序及实体上进行了完善,但却将职工安置方案本身排除出破产的必要条件。上述两个立法阶段共同的特点,是对金融机构清算以授权立法的方式赋予国务院,与前一阶段对于职工安置缺乏整体、系统安排相比,后一阶段则在制度设计本身设置了障碍。
  (二)司法方面
  关于金融企业清算职工安置问题,司法层面缺乏操作的具体指引。全国法院系统针对金融机构(还尚未涵盖其它金融企业)破产职工安置问题,只有最高人民法院副院长***在全国部分中、高级人民法院审理证券公司破产案件座谈会上的讲话(2005年9月22日)中,指出法院应将职工已经安置或有切实可行的职工安置方案视为受理金融机构申请破产的前置条件。而根据新《破产法》的精神,职工安置已不是破产启动的前置条件。鉴于此,金融企业破产客观上必须面对和解决的职工安置方案问题,难以获得法院的必要支持,更遑论破产之外的广义的清算了。三年不开张,开张吃三年
  (三)政府方面
  完全以政府为主导的清算是我国金融企业离场的一种常态。但实践证明,采用现行的完全依靠政府主导的对金融机构的清算,安置中出现问题,使政府承担了过大的责任。并且,完全由政府主导的清算工作随意性很强,法规又跟不上,行政手段与司法发生争议的矛盾也就经常发生。
  三、金融企业清算过程中职工安置问题应对设想
  新《破产法》明确了金融企业破产由国务院依新《破产法》授权制定金融企业清算工作行政法规,笔者认为,应利用此契机汲取以往的经验及教训,在法规中对职工
  安置问题给予原则规定,并在具体实施过程中不断就细节问题进行修正,其中必须予以明确的有以下事项:
  (一)明确职工安置法定事项
  1、职工安置条件法定
  对金融企业清算中的职工安置问题,必须由法规明确规定,相应政策必须转化为法律、规范。
  2、职工安置基准法定
  金融企业清算,对其职工进行安置、补偿,安置、补偿的方式、标准必须由法律、法规(至少是规章)明确规定。政府只能

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