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论“两结合”律师管理体制的完善
【副标题】 以美、德两国为中心的考察(上)【作者】 周云涛
【合作机构】 《中国律师》杂志社【合作刊物】 中国律师
【刊物年份】 2010年【期号】 6
【页码】 59【发布时间】 2013.12.26
【全文】法宝引证码CLI.A.24653    
  律师的管理体制主要有政府集中监管体制、律师协会行业自律管理体制、“两结合”的管理体制三种类型。我国自1979年恢复重建律师制度以来,为适应市场经济的需要,律师执业组织形式经历了从国办所到合作制、合伙制的不断发展,律师管理体制也历经了由单一政府管理到司法行政机关与律师行业协会共同管理的转变过程。1993年,经国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立了“两结合”的律师管理体制基本框架,指明了律师管理体制改革发展的方向。十余年的实践证明,“两结合”律师管理体制基本适合中国国情,有力地推进了律师行业的发展。但不容否认的是,这种管理体制也存在着一些比较突出的问题,如司法行政机关与律师协会的各自职能定位不清、关系不明,导致管理实践中存在职能重叠、缺位以及监督指导不力的问题;律师协会选举制度、内部的组织结构和运行机制不健全,导致行业组织不能很好地按民主管理原则发挥作用等等。这些问题的存在已影响到“两结合”律师管理制度的有效运转,制约了律师行业的长远发展,需要通过体制创新和深化改革加以改进和完善。
  一、“两结合”律师管理体制的现状与不足
  (一)律师管理制度规范化建设的现状与不足
  与发达国家相比,我国有关律师管理的规范性文件相对较少,大体有以下几类:一是法律。这方面仅有《律师法》,于1997年施行,2007年进行了修订。二是行政规章和规范性文件。行政规章大致有:《律师服务收费管理办法》、《律师职业道德和执业纪律规范》、《反对律师行业不正当竞争行为的若干规定》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》、《律师事务所在外国设立分支机构管理办法》、《律师事务所登记管理办法》、《律师执业证管理办法》、《律师业务档案立卷归档办法》、《律师业务档案管理办法》、《兼职从事律师职业人员管理办法》、《律师事务所名称管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所登记管理办法》等。上述行政规章基本由司法部以部令形式发布,主要内容涉及机构管理、综合管理等。规范性文件则主要有:《律师协会会员违规行为处分规则》(试行)、《关于深化律师工作改革方案》、《律师办理刑事案件指引》、《律师办理民事诉讼案件规范法小宝》、《律师参与仲裁工作规则》、《律师法律顾问工作规则》、《律师代理行政诉讼案件指引》等。上述规范性文件一般由司法部以批复等文件方式发布,主要内容涉及具体的业务管理方式。三是各级地方司法行政管理部门及律师协会制定的地方性律师管理规范性文件或自律性规范。如广东省律师协会制定的《广东省律师协会关于律师执业宣誓的规定》、《广东省律师防止利益冲突规则》、《广东省律师事务所及律师业务推广宣传行为守则》、《广东省律师继续教育管理办法》;北京市律师协会制定的《北京市律师事务所执业广告管理办法》、《北京市律师诚信信息系统管理办法》等。这些自律性规范,主要针对各地区律师管理过程中出现的情况,在规范律师管理方面较为灵活、操作性强。四是司法机关和(或)国务院部门联合发布的相关解释。如《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》,《国家司法考试实施办法》,《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》等。这些规范性文件一般对律师管理中出现的实际问题作出相应规定或解释,以弥补法律、法规之不足。
  应当说,《律师法》以法律形式对十多年来的改革成果作出确认和肯定,并进一步拓宽了律师协会的职权范围,其意义显而易见。但遗憾的是,目前除一部《律师法》外,其他配套管理法规较少。而且,《律师法》主要提出了律师管理工作的大体原则,律师管理微观层面的一些具体问题,仍需通过专门性法规或具体实施细则来加以规范。
  (二)司法行政机关行政管理的现状与不足
  《律师法》第4条规定:“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”可见,司法行政机关对律师业的管理方式是宏观上的指导与监督,而不再享有直接管理权限。司法部在《中国律师事业五年(2002—2006)发展纲要》中提出,司法行政机关律师

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