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我国保险资金运用法律规则的审视与优化
【英文标题】 Review and Optimization of the Rule of Law in PRC Insurance Funds Application
【作者】 祝杰【合作机构】 北京安杰律师事务所
【合作刊物】 安杰法律研究(保险版)
【中文关键词】 保险资金;保险资金运用;运用形式;比例限制
【刊物年份】 2013年【期号】 7
【页码】 43
【摘要】 保险资金的有效运用,业已成为保险公司利润的主要来源,是保险经营的生命线。我国保险法律规范对保险资金运用进行了较为严格的限制,以防范保险资金运用的风险。相比于世界发达国家和地区的保险资金运用的法律规则,我国在保险资金运用的范围和比例上的限制过于苛刻,禁锢了保险资金的运用的空间和效益。在风险控制的制度范围内,应逐步放宽投资范围和取消比例的限制,以达致保险资金运用的有效性。
【发布时间】 2015.11.11
【全文】法宝引证码CLI.A.216443    
  保险经营可以分为业务经营与财务经营两大部分,业务经营可以为保险公司带来核保利润,但是保险业近年来核保利润逐渐下滑甚至出现核保损失的情况[1],这有赖于投资收益加以挹注。现代保险业中承保业务和资金运用被誉为保险发展的“两个轮子”。[2]保险资金运用妥当与否关系着保险人未来的清偿能力,对被保险人权益影响甚大。保险资金运用业已成为现代保险企业得以生存和发展的重要支柱,借用 Paul M. Theil 的表述,“投资是保险业的核心业务,没有投资就没有保险业”。[3]
  一、我国保险资金运用法律规则的演变与现状
  保险资金运用是保险公司对自有资金和外来资金(主要为责任准备金)的闲置部分,进行认许资产的重组以谋求盈利或从事某项事业的一种融资行为。[4]从会计学的角度分析,资金运用与投资并非完全相同的概念。资金运用是对公司资金占用和使用情况的统称,它既包括公司所拥有的各种财产,也包括公司的各种债权。而保险投资主要是为了增加公司债权或金融资产。由此,投资是一种资金运用,但资金运用并不全是投资。[5]从法学的视角观察,无论是资金运用亦或是投资,关注的是保险经营行为如何在制度的框架内,达到效果最优而风险最低。
  保险资金运用研究的前提是对可运用的保险资金进行明确的法律界定。我国现行法律法规并没有对保险资金的含义做出明确的界定。从部门规章和规范性文件看,主要是从正反两个方面限定了可运用保险资金的范围。只有《保险管理暂行规定》(银发[1996]255号,已失效)曾将保险资金概括为“保险资金是指保险公司的资本金、保证金、营运资金、各项准备金、公积金、公益金、未分配盈余、保险保障基金及国家规定的其他资金。”[6]《保险公司管理规定》(保监会令(2004)3号)对保险保障基金[7]和保证金[8]做出了除外规定。可见,可运用的保险资金并不是全部的保险资金。可运用的保险资金从构成上看,主要是保险公司的自有资本金和保险责任准备金,具体表现为实收资本金、公积金、未分配利润和各种保险责任准备金。
  宏观来看,我国保险资金运用的法律规则经历从无到有,并逐步完善和细化的阶段,保险资金运用规则的内容呈现出法律规则对资金运用限制逐步放松、资金运用领域逐步拓宽的趋势。
  (一)1980年至1995年的法律规范及演变
  这期间保险资金运用的特点是从无到有,并处于无序和无规则状态。
  保险资金运用的发展是随着保险业的发展而发展的。在我国保险业发展的初期,保险公司的资金只能作为存款存入银行,当时并没有严格意义上的资金运用。直到1984年,中国人民保险公司在《改革保险管理体制,加快发展我国的保险事业》的文件中提出:“有效地运用保险资金,是衡量保险企业经济效益的一个重要方面”,这才开始了我国保险资金的运用。
  此后,保险资金运用出现了无序、失控和混乱的局面,具体表现为盲目投资房地产以及各类实业项目,大量涉足有价证券、信托甚至股票市场。[9]国务院、中国人民银行先后出台了《保险企业管理条例》[10](1985年3月3日)、《关于中国人民保险公司存款利率的规定》(1986年)、《关于保险公司保险金存款问题的通知》(1990年1月)、《关于保险业务和机构进一步清理整顿和加强管理的通知》(1991年4月)、《关于保险企业资金收支计划与资金运用计划管理有关问题的通知》(1991年5月)、《关于进一步加强宏观金融调控的通知》(1993年2月)等,规范保险资金构成和保险资金运用的范围[11]。
  (二)1995年至2002年的法律规范及演变
  这期间,保险资金运用的法律规范逐渐完善,资金运用监管的法律体系逐渐形成,保险资金运用进入有法可依的时代。1995年《保险法》首次以法律的形式规定了保险资金运用的原则以及保险资金运用的形式[12],为今后我国保险资金运用规范提出了框架。围绕《保险法》,保险监管机构[13]先后发布了一系列文件和通知,如《保险管理暂行规定》(1996年7月25日,2002年改为《保险公司管理规定》)、《保险公司财务制度》(1999年1月1日)、《保险公司购买中央企业债券管理办法》(1999)等,这些文件主要是从保险公司治理和限定保险资金运用的比例[14]等方面加强对保险资金运用风险的控制。
  (三)2002年至今的法律规范
  这一阶段的主要特征是保险资金的运用渠道逐步拓宽,配套法规与文件逐步细化。
  2002年《保险法》在保险资金运用方面的修改主要是,取消了禁止保险资金向企业“投资”这一禁止性规定[15],实质上允许保险资金通过购买股份的形式进行资金运用,只是不能以控股的方式参与公司的经营。
  在保险公司投资企业债券方面,保监会先后出台了《保险公司投资企业债券管理暂行办法》(保监发[2003]74号)、《保险公司投资银行次级债券、银行次级定期债务和企业债券比例的通知》(2004年6月25日)、《关于保险公司投资银行次级定期债务有关事项的通知》(保监发[2004]23号)、《保险机构投资者债券投资管理暂行办法》(2005年8月17日)等,对保险资金投资的债券认定、债券的投资比例等方面进行了详细的规定,主要特征表现为对符合一定评级级别的债券逐步放宽比例限制。[16]
  2004年10月24日,中国保监会和证监会共同发布了

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【注释】 [1]我国保险业的承保利润从1989年的10%降至1995年的2%-3%,在1997年和1998年基本上趋向于零或负数。国外发达国家的承保业务也基本上处于亏损状态。   [2]孟昭亿:《保险资金运用国际比较》,中国金融出版社2005年版,第1页。   [3]前引[2],孟昭亿书,第6页。   [4][美]马克.S.道弗曼:《风险管理与保险原理》,齐瑞宗译,清华大学出版社2009版,第145页。   [5]前引[4],马克.S.道弗曼书,第168页。   [6]《保险管理暂行规定》第24条。   [7]《保险公司管理规定》第78条规定:“保险公司应当依法提取保险保障基金。保险保障基金依据中国保监会有关规定集中管理,统筹使用。”   [8]《保险公司管理规定》第77条规定:“保险公司应当依法提取保证金。除清算时依法用于清偿债务外,保险公司不得擅自动用或处置保证金。”   [9]詹昊:《保险市场规制的经济法分析》,中国法制出版社2007年版,第192页。   [10]该条例明确,国家保险管理机关可以规定保险企业各项准备金的运用方法,保险企业应当遵守国家保险管理机关的有关规定。这是首次明确对保险资金运用的监管。   [11]根据这些文件,资金运用的范围为:(1)银行存款。根据中国人民银行规定,保险企业资金只能存入中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行四家国有银行。(2)有价证券。包括股票和债券,对股票的投资由保险公司在其可运用资金规模内自行决定,对债券的投资也完全由保险公司自行决定。(3)流动资金贷款。中国人民保险公司、中国太平洋保险公司、中国平安保险公司和新疆兵团保险公司的流动资金贷款计划由中国人民银行总行核定并经其总公司下达所辖公司。(4)资金拆出。保险公司只能将其闲置的资金拆出给其他金融机构,不得以拆出的名义给非金融机构和个人融资和贷款。另外,除应付大额赔付资金周转需要外,保险公司一般不得拆入资金,更不允许拆入资金进行营利活动。   [12]1995年《保险法》第104条对保险公司资金运用规定如下:“保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则,并保证资产的保值增值,保险公司的资金运用,限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。保险公司的资金和具体项目的资金占其资金总额的具体比例,由金融监督管理部门规定。”   [13]1998年以前为中国人民银行,1998年之后为中国保监会。   [14]比如,《保险公司购买中央企业债券管理办法》规定:“保险公司通过一、二级市场购买的各种债券余额不得超过本公司总资产的10%,对同一期债券持有量不得超过该期债券发行额的10%或保险公司总资产的20%。”   [15]2002年《保险法》第105条规定:“保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则,并保证资产的保值增值。保险公司的资金运用,限于银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构、不得用于设立保险业以外的企业。保险公司运用的资金和具体项目的资金占其资金总额的具体比例,由保险监督管理机构规定。”   [16]如《保险公司投资银行次级债券、银行次级定期债务和企业债券比例的通知》规定,“保险公司投资一家银行发行的次级定期债务累计占该保险公司上月末总资产的比例由1%调整为2%”;“保险公司对同一期单品种企业债券持有量不得超过该期单品种企业债券发行额占该保险公司上月末总资产的比例由2%调整为3%”。   [17]《保险法》第106条规定:“保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则。保险公司的资金运用限于下列形式:(一)银行存款;(二)买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券;(三)投资不动产;(四)国务院规定的其他资金运用形式。保险公司资金运用的具体管理办法,由国务院保险监督管理机构依照前两款的规定制定。   [18]中国保险监督管理委员会:《国际保险监管研究》,中国金融出版社2003年版,第21页。   [19]由于各州保险的监管具有地域性,使保险监管信息难以共享,容易产生法律规范之间的冲突。为协调各州保险监管机构的监管行为,美国成立了美国保险监督官协会(NAIC),通过提供范本、条例、保险合同等,供各州保险立法或修正所参考,使各州的保险监管法律的基本内容趋于一致。美国保险监督官协会采用两套示范法规监管保险公司的资金运用行为。一部是1996年制定的《保险公司的投资示范法(规定限制版)》。该法详细地规定了对债务证券、投资组合、股本投资、不动产等10种不同投资形式的质量要求和数量限额。该法案确立了投资监管的“鸽笼式”方式——它既规定了细分投资类别的投资质量,也允许有限的多种投资形式,保持了一定的灵活性。另一部是1997年制定的《保险公司的投资示范法(规定标准版)》。该法规定如果投资金额的价值等于或者超过保险公司的负债与最低资本金和盈余的总额,则必须投资于某些指定的允许的投资。但是,超过最低额的投资金额则须依据“谨慎”标准和禁止投资项目表进行投资。该法案确立了保险公司资金运用的“谨慎标准”的原则。人寿保险公司的资金运用基本上以“谨慎标准”为依据,财产和责任保险公司的资金运用主要采用“鸽笼式”方法。   [20]依照美国各州保险法之规定,有认许资产(admitted assets)与非认许资产(non-admitted assets)的区分,所谓认许资产系指为管理当局所承认的资产,构成保险业资产的主要部分,而非认许资产则指本身不能正确估价,以及在清算时丧失价值的资产,在会计报表中,应由资产总数内减除。   [21]2000年6月,英国女王签署了一部议院对其提案修改达2000余次、创下修改最多纪录的法,也是英国最重要的一部关于金融服务的法律——《2000年金融服务和市场法(》Financial Services and Markets Act 2000,简称为“FSMA”),于2001年4月1日正式生效。这部法取代了此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规,包括《1979年信用协会法》(The Credit Unions Act 1979)、《1982年保险公司法》(The Insurance Companies Act 1982)、《1986年金融服务法》(The Financila Services Act 1986)、《1986年建筑协会法》(TheBuildingSociteiesAct1986)、《1987年银行法》(The Banking Act 1987)、《1992年友好协会法》(The Friendly Societies Act 1992)等等。这部法也成为英国金融业的一部“基本法”,明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权利和义务,统一了监管标准。   [22][美]蒂米奇·威塔斯:《金融规管》,上海财经大学出版社2000年版,第77页。   [23]《英国保险法》,戴立宁译,财团法人保险事业发展研究中心2005年版,第36页。   [24]前引[2],孟昭亿书,第156页。   [25]前引[2],孟昭亿书,第156页。   [26]关于我国台湾“保险法”的修改及每次修改的具体变动可详见“中华民国”人寿保险商业同会编印的《保险法及相关规范》与江朝国著的《保险业之资金运用》。   [27]所谓实时利用,指自取得之日起二年内利用之。   [28]方式比例限制主要是限制风险较大的资金运用方式占总资产的比例。如规定有价证券、抵押贷款、不动产各占资金运用总额的比例,尤其在有价证券的资金运用中,规定了公司债券、股票各占总资产的比例。[29]主体比例限制是对有关筹资主体及保险资金运用于每一筹资主体的比例加以限制。例如中国台湾的保险法就规定,存放于每一金融机构的金额,不得超过保险资金的10%;购买每一公司的股份不得超过保险资金的5%等。   [30]江朝国:《保险业之资金运用》,财团法人保险事业发展中心2003年版,第57页。   [31]保险公司业务的特殊性,主要是针对保险公司的承保业务而言的。保险业务具有跨地区营业的特征,所以,保险公司的规模与一般公司相比,都比较庞大。规模经营是保险公司经营的基本特征。   [32]2010年《保险资金运用管理暂行办法》第6条规定:“保险资金运用限于下列形式:(一)银行存款;(二)买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券;(三)投资不动产;(四)国务院规定的其他资金运用形式。保险资金从事境外投资的,应当符合中国保监会有关监管规定。”   [33]参见祝杰:《从制度演进视域研究保险监管制度的转型与构建》,《求索》2012年第12期,第220页。   [34]前引[30],江朝国书,第178页。   [35]我国《保险资金运用管理暂行办法》第16条规定:“保险集团(控股)公司、保险公司从事保险资金运用应当符合下列比例要求:(一)投资于银行活期存款、政府债券、中央银行票据、政策性银行债券和货币市场基金等资产的账面余额,合计不低于本公司上季末总资产的5%;(二)投资于无担保企业(公司)债券和非金融企业债务融资工具的账面余额,合计不高于本公司上季末总资产的20%;(三)投资于股票和股票型基金的账面余额,合计不高于本公司上季末总资产的20%;(四)投资于未上市企业股权的账面余额,不高于本公司上季末总资产的5%;投资于未上市企业股权相关金融产品的账面余额,不高于本公司上季末总资产的4%,两项合计不高于本公司上季末总资产的5%;(五)投资于不动产的账面余额,不高于本公司上季末总资产的10%;投资于不动产相关金融产品的账面余额,不高于本公司上季末总资产的3%,两项合计不高于本公司上季末总资产的10%;(六)投资于基础设施等债权投资计划的账面余额不高于本公司上季末总资产的10%;(七)保险集团(控股)公司、保险公司对其他企业实现控股的股权投资,累计投资成本不得超过其净资产。前款(一)至(六)项所称总资产应当扣除债券回购融入资金余额、投资连结保险和非寿险非预定收益投资型保险产品资产;保险集团(控股)公司总资产应当为集团母公司总资产。”
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