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双边先行——美墨加协议发出的新信号
【作者】 周畅【合作机构】 北京市盈科律师事务所
【主题分类】 国际货物买卖【发布时间】 2018.10.12
【全文】法宝引证码CLI.A.228331    
  9月30日,加拿大在美国给定期限的最后一刻终于就加入取代之前的北美自由贸易区协定(NAFTA)的美墨加三方间新的贸易协议与美国达成一致,加上美国之前已经与墨西哥就新协议达成一致,新版的美墨加三方协议终于落地并定名为“美国墨西哥加拿大协议”(USMCA)。新的美墨加协议虽然是前北美自由贸易区协定(NAFTA)的替代者,但绝不能仅将其视为NAFTA的2.0版本。在目前国际贸易摩擦和WTO改革的大背景下,新的美墨加协议不仅仅事关协议当事国之间的贸易关系,更是对将来国际贸易体制的局势和走向发出了许多重要的信号,值得我们深入关注。
  一、双边先行策略的“试验田”
  新的美墨加协议的谈判可谓是一波三折,其中充满各种看点,但是美国总统特朗普从一开始就不惜以双边协议取代三边协议的坚定态度令人印象深刻,这种以双边取代多边的底线立场应该说对于墨西哥和加拿大的最后妥协并与美国达成协议功不可没。作为一项谈判策略,其无疑是成功的,但是如果仔细的研究一下美墨加协议的内容,就会发现双边先行以双边取代多边甚至瓦解多边恐怕不仅仅是特朗普的谈判策略,更是他于美国对外贸易政策的一项追求,而美墨加协议则是他测试该策略的“试验田”。
  首先,在谈判的初期,无论是加拿大还是墨西哥,对于特朗普要求修订既有北美自由贸易区协定的要求都表现得很抵触。特朗普当时就一再表明其修订协议的决心,并表示不一定非要同时与加拿大和墨西哥达成协议。后来在加拿大继续坚持反对的情况下,特朗普更是摆出了宁愿先和墨西哥达成协议而不理会加拿大的姿态,其双边先行的态度非常明显。
  其次,新的美墨加协议形式上虽然是由三方缔结的三边协议,但是协议的条款并非全部同等适用于三方缔约国,有些条款只适用于美国和加拿大之间,比如第10章贸易救济章节中关于反倾销和反补贴争端解决的规定,而另有一些条款只适用于美国和墨西哥之间,比如第14章投资章节中关于投资者与国家间争端解决机制(ISDS)的规定。此外,第32章第10条关于“非市场经济国家”的条款还规定,任何一方如果与该条中所说的非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权在提前六个月通知的条件下终止适用美墨加协议,并且用双边协定取代。由此不难看出,对于美国而言,在某种意义上新的美墨加协议可以看成是包裹在三边协议下的两个双边协议。
  最后,从WTO这个全球大多边的视角观察,虽然新的美墨加协议并未违反WTO的规定,而且该协议的本身也主动强调了其设立的依据是GATT1994第24条和GATS第5条,并将所有涉及WTO项下事项的定义都直接指向WTO所含协定,但是其所涵盖的内容大大超出了WTO项下协定所覆盖的范围,如数字贸易、国有企业等方面的规定。由此可见,新的美墨加协议绝不仅仅是在现有的WTO框架内对区域贸易安排的深化,更是一种跨过WTO这个大多边格局的新尝试。
  二、双边主义对美国的吸引力
  上世纪80年代,美国总统里根为遏制和对抗苏联,在对外政治领域以“里根主义”全面取代了之前尼克松的“新多边主义”。其间,为阻击第三世界国家关于建立“国际经济新秩序”的运动,“里根主义”下的美国就曾采用双边的手段瓦解了第三世界国家的多边努力,比如通过向第三世界国家提供双边援助,同时附上符合美国利益的附加条件,甚至美国财政部还规定,美国的私人银行对第三世界债务国作债务重整时也必须符合上述的前提条件。目前许多外界的评论认为特朗普是在效仿当年的里根主义。是否如此,恐怕做定论还为时尚早。不过,如果从参与多边主义的成本角度考量,特朗普领导下的美国若选择回避多边安排也是有其逻辑基础的。
  在二战后,无论出于何种目的,美国总体上是倡导多边主义的,许多多边机制和多边组织也都是在美国的倡导和推动下成立的。不可否认,在这些多边机制和机构中,美国作为超级强国确实承担了远大于其他成员国的成本和代价。从经济学角度看,国家参与多边主义的积极性也是要基于成本与获益之间的利益考量。如果美国感觉到其付出的成本大于其获得的收益,那么其很可能反其道而行之。从近期美国的一系列“退群”的动作我们或可以窥见些许端倪。
  双边主义对于美国的有利之处在于:
  (一)尽管美国也可依据232条款或301条款等国内法律发动单边措施并力证其行为并不违反WTO等规定,但不管怎样在给国际社会的主观印象方面始终会留下一种专横霸权的失道者形象。而较之单边主义而言,双边的方式更易立足于现行的国际规则体系,以“合法”的形式追求单边的效果。就像此次,美国将其拟议中的汽车产品232条款措施方面的诉求纳入了新的美墨加协议的谈判之中并分别与墨西哥和加拿大达成了一致,基本实现了其诉求达到了目的。
  (二)相较于多边机制下与动辄十数个、数十个甚至上百个相关方谈判的复杂过程,双边的过程相对更简单快捷,针对性更强,更便于美国快速实现其目的。以此次新的美墨加协议为例,其结构和议题与之前美国主导但最终退出的TPP协议文本高度相似。美国从2008年2月宣布加入谈判到2017年宣布正式退出TPP协议,前后历经将近10年的时间。其最终退出的原因是因为美国内部对协议的内容分歧很大,掌控国会参众两院的共和党高层对部分条

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