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关于“一事不再罚”的再思考
【作者】 李雨石【合作机构】 《中国律师》杂志社
【合作刊物】 中国律师【刊物年份】 2016年
【期号】 1【页码】 80
【发布时间】 2016.02.28
【全文】法宝引证码CLI.A.218484    
  《行政处罚法》第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,此规定是我国将“一事不再罚原则”的立法精神第一次体现于法条之中。然而《行政处罚法》实行近15年来,对第二十四条规定和“一事不再罚原则”的争论从未平息,“一事不再罚”无论从理论还是实践方面都存在诸多困惑。
  一、“一事不再罚”的界定
  我国《行政处罚法》第二十四条的规定,要求行政机关对当事人的同一个违法行为,无论是否触犯数个规范,或者基于不同的理由,均不得给予两次或两次以上的罚款处罚。
  由于立法者将体现“一事不再罚”部分精神的“一事不再罚款”在《行政处罚法》第四章(分则)予以规定,致使学者们对“一事不再罚”是否应当作为行政处罚的基本原则产生质疑。有学者从行政处罚法的字面意义出发,认为“对同一违法行为不得处以两次以上罚款的行政行为”之规定并不等同于“一事不再罚”,“行为人的一个行为,同时违反了两个以上法律、法规的规定,可以给予两次以上的处罚,但如果处罚是罚款,则罚款只能是一次,另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收等,只是不能再罚款了”。另有学者认为:《行政处罚法》第二十四条规定的目的在于限制罚款权的滥用,减轻行政相对人的负担。对一事不再罚的理解,应该把它视为行
  政处罚原则之一,是贯穿于行政处罚始终并对其起指导作用的一种法的精神。而《行政处罚法》第二十四条的规定是作为适应现实之需要而制定的,两者并不矛盾,后者只是在具体情况下的具体运用。”“因为罚款是最常见和最容易被重复处罚的种类,所以在条文中才会被指出。而根据公正原则,在执法过程中最起码对同一违法行为不得因同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。我们认为一事不再罚原则应适用所有处罚种类,而不仅仅是罚款。因此这里的处罚就不仅仅指罚款了。”
  笔者认为,立法者将禁止重复处罚的行政手段仅限定为罚款有所不妥。《行政处罚法》仅规定了不得处以两次罚款方式的行政处罚而未及其他,然而对一事的处罚难道真正能够给予两次性质相同的处罚吗?一事给两次拘留处罚可以吗?一事给两次吊销执照可行吗?一事给两次没收违法所得合理吗?《行政处罚法》的该种限制性规定,表明了立法机关在制定该规则时有明显的限制性或极力缩小“一事不再罚”原则的意图,但这种意图事实上并不科学和实际,也有悖罚过相当的法律精神。
  所谓“一事不再罚”,是指行政主体对当事人的同一个违反行政法律规范的行为,不得给予两次或两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由,也适用于同一事实不同理由。只要当事人客观上只有一个违法事实,只能给予一次行政处罚,不能两次或多次,先罚有效,后罚无效。这里的“不再罚”,系指行政处罚主体不得对相对人进行包括罚款在内的两次或两次以上的行政处罚。
  二、对“一事不再罚款”的困惑
  (一)对“一事”的困惑
  “一事”,即“同一个违法行为”。在实际操作中,行政机关对“一事”的认定采“构成要件说”,认为“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为”是“一事”;或者说,受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,在法律上就可以确认已存在一个行政违法行为。在违法数量的判断上以构成要件为标准,即能充分满足一次构成要件的就是“一事”,能满足两次(或两个)构成要件的事实为两事,以此类推。
  笔者认为,在实践中适用“构成要件说”这一理论是欠妥的,“无论在技术或文字上怎么解释‘一事’和‘再罚’,其最终结果必须是不违背过罚相当或事罚相当原理的基本精神,使被罚人所承担的处罚后果与他的违法行为的危害性质和程度相适应。一事不再罚中的再罚是指两次行政处罚,无论是由一个机关来处罚还是由不同的机关来处罚,其结果对于被罚人承担处罚后果来说都是相同的‘重量’,而任何一个行为的危害程度都不会因立法的完善增多而增加,所以一行为在法律上只能成立一事”。
  “构成要件说”虽然在某种程度上更全面地惩治了行政违法,但“这样不仅难以约束执法者在合理范围内行使权利,也不利于对相对人权利的保护”。比如,一无照商贩,在路边设摊卖食品。如果此一个摆摊行为因满足多个行政法规分别规定的违法行为构成要件而被认定为“多事”,则工商、税务、市容、食品卫生、交通管理部门均可依据不同的法律、法规对之予以罚款以外的多次行政处罚。这里行为人的一个行为因为触犯了多个行政法规而被认定为“多事”,但问题在于,单一违法行为的社会危害性毕竟有限,对行为人的一个违法行为进行多头处罚,于法有据却于理不容。
  (二)对“不再罚款”的困惑
  我国《

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