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欧洲国家的外商投资管控对比分析——英国篇
【作者】 北京市观韬中茂律师事务所【合作机构】 北京市观韬中茂律师事务所
【中文关键词】 欧洲国家;外商投资管控;英国篇【主题分类】 外商直接投资
【发布时间】 2020.08.12
【全文】法宝引证码CLI.A.238508    
  

  引言

  欧盟有世界上最开放的投资体制之一。不过,近年来人们对于外商投资会给安全和公共秩序造成什么样的影响日益忧虑。其中一个关键的问题是,中国在科技领域的对外投资日益增加,在欧洲实施了多起知名投资,包括美的集团收购德国机器人制造商Kuka以及福建宏芯基金拟议收购芯片设备制造商Aixtron。

  在一定程度上由于这些收购交易的实施,欧盟成员国(“成员国”)和欧盟决策者越来越担心欧洲的专有技术和消费数据传递到中国以及相关的安全问题。2017年年初,德国、法国和意大利致函欧盟贸易专员,提议成员国禁止非欧盟国家投资。同时,包括德国和意大利在内的几个成员国收紧或者考虑收紧投资管控机制。截止到2020年4月,14个成员国[1]已经实施了国家筛查机制,目的是维护国家层面的安全和公共秩序。2018年11月,欧洲议会、理事会和委员会达成了关于建立外国对欧盟直接投资筛查框架的政治协议,并且于2019年3月通过了欧洲议会和理事会关于建立外国对欧盟直接投资筛查框架的管理条例。2020年3月,为了应对COVID-19流行病产生的经济影响,欧盟委员会向成员国发送了指导文件,涉及外国直接投资和欧盟战略资产保护,尤其是在医疗保健相关行业。

  在此背景下,观韬中茂亚司特(上海自贸区)联营办公室准备本文,力争剖析欧盟以及比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、西班牙和英国等欧洲主要国家的外商投资管控机制。

  英国

  本手册编写之时,英国尚无具体的外商投资管控架构,而是适用通用的兼并与监管架构。如下文所述,对于英国公司的收购可能按照《欧盟合并条例》(“EUMR”)由欧盟委员会[2]审查,也可能在英国的兼并管控架构下按照《2002年企业法》(“企业法”)由英国竞争与市场管理局(“CMA”)审查。

  如果交易可能会引发某些“公共利益”隐患(国家安全、媒体多元性问题或者英国金融系统稳定性的相关隐患),相关政府部长(Government Minister)可能会介入审查并负责最终决策。现行架构下,这种介入很少出现:英国每年通常有60-80项交易受到兼并管控审查[3],但截至目前,仅有20项交易根据企业法因公共利益问题被介入。然而,这个比例最近有所上升:2019年6月至2020年1月间,有5项交易被介入审查。

  鉴于目前各方日益担忧英国的现行兼并与监管架构是否能有效保护国家安全,英国政府于2017年10月出台了提案,意在扩大政府出于国家安全考虑介入交易的权力。这之中既包含“短期”措施(降低对于存在国家安全隐患的特定行业兼并交易的介入门槛),也包含更为广泛的“长期”措施,即引入完全独立的国家安全审查架构,任何情况下均由政府部长负责决策,并且不设置触发上报的最低资产或营业额门槛要求。

  如下文所述,短期内对于相关管辖门槛的修订已于2018年6月实施,适用于涉及军事和军民两用、多用途电脑硬件或量子科技领域的交易。但是,该措施仅为临时性措施,有待更广泛的改革措施出台。英国于2018年7月发布了白皮书征求意见稿,其中具体规定了长期的改革措施,新架构的核心内容请见下文。本手册编写之时,政府尚未作出进一步回应和确认。未来实施的架构仍可能与白皮书拟议的措施一致。但是,在过去18个月内,英国政府和议会忙于处理英国脱欧事宜,近期则面对新冠疫情分身乏术。

  英国政府已经反复强调,希望英国仍然对外商投资保持最开放的态度,并且将仅在必要和合理范围内采取措施。但是如果2018年7月的提案被实施,新架构将会使英国的国家安全评估体系产生重大变化。政府表示在拟定架构下,每年预计会收到约200项上报(其中约100项需要接受全面的国家安全评估,约50项需要作出某些形式的补救措施)。相比之下,现行的国家安全审查要求的范围更为有限,过去15年中,每年因此接受正式评估的交易不足一项(尽管去年有三项交易被评估)

  在外商投资限制和管控方面有哪些重要的法律法规?

  如上文所述,本手册编写之时,英国尚无具体的外商投资管控规定。对于英国企业的收购/投资很大程度上取决于所涉公司的营业额,该收购/投资一般会通过以下架构之一被评估:

  由欧盟委员会按照EUMR评估;或北大法宝

  由CMA按照企业法项下的英国兼并管控架构进行评估。

  无论是依据EUMR还是企业法进行评估,实质评估的基础都是交易对于竞争的影响。根据“一站式”规则,如果交易满足EUMR的评估门槛并且EUMR有权审查交易,则英国不能对该交易进行审查(除非欧盟委员会将案件发还至英国)。但需要注意的是,相关规定在英国脱欧的过渡期(从英国的脱欧日起(2020年1月31日)至2020年12月31日止)结束后将发生变化:欧盟委员会的兼并审查范围将不再包含英国(但须遵守对于已进入欧盟系统的交易的过渡规定),且CMA和欧盟委员会可能均会审查交易(如果交易符合两边的适用管辖门槛)。

  此外,投资英国企业时可能需要遵守许多其他的管控和限制:

  企业法的公共利益条款规定,英国政府可以介入涉及某些类型的英国企业的英国和EUMR兼并交易,包括国防、媒体和金融服务企业(见下文);

  与公共事业企业(如水利或能源公司)、航空公司或金融服务企业(如银行)的收购相关的监管考量;

  涉及公共公司时,须遵守英国收购守则[4]

  如果具体公司所提供的服务关乎公共利益或属于


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【注释】 [1] 根据成员国于2019年12月12日通报的筛查机制名单:奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚和西班牙。在决定脱欧后,英国从技术层面来说已经不再是欧盟成员国,尽管在2020年12月31日截止的过渡期内仍然受欧盟规则的约束。英国实施了国家筛查机制,有人提议要进一步加强。 [2] 国于2020年1月31日正式脱离欧盟。但是在2020年12月31日之前的过渡期内,英国仍须遵守欧盟的规则,包括EUMR。 [3] 包括由欧盟委员会根据EUMR进行的审查。 [4] 指引并未涉及收购守则,但是适用情况下有必要注意,英国政府可能要求投标人就目标企业未来的业务开展作出承诺,案例请见Softbank收购ARM的交易和Melrose收购GKN的交易。 [5] 欧洲法院就黄金股与欧盟有关资本自由流通的法律是否兼容作出一系列判决后,这种情况较少出现。但是,欧洲的法院已经认可,如果公司提供的服务涉及公共利益或者具有战略性质,则政府有权对公司施加影响。 [6] MA于2018年7月根据新的管辖门槛审查了AerospaceHoldings/Northern Aerospace兼并交易。该交易于2018年7月通过了CMA的竞争审查。内阁大臣在该案中发出了公共利益介入通知,但最终认为没有必要进行第2阶段的深入调查。 [7] 选择按照EUMR第21(4)条关于保护公共安全等“合法利益”的规定介入交易的权利不影响TFEU第346条项下的权力。 [8] 于交易受EUMR管辖的情况而言,如果内阁大臣为保护英国的“合法利益”而根据企业法第67条和EUMR第21(4)条介入,则相关利益指公共安全、媒体多样性以及审慎规则。对其的解释与企业法所规定的内容类似,但是有细微差别,本手册在此不赘述。 [9] 兼并交易不需要已经进入CMA的调查程序(就“特殊公共利益兼并交易”而言,CMA无权对此类交易进行竞争审查)。 [10] 如果产生特殊公共利益介入通知(交易未达到英国兼并管控架构的门槛,见上文),CMA的审查将不包含对竞争问题的考量。类似地,如果产生欧洲介入通知(交易落入EUMR的管辖范围),CMA的报告中将不包含竞争方面的评估,因为任何竞争问题将由欧盟委员会管辖。
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