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PPP模式下特许经营合同争议解决探析
【作者】 孙彦【合作机构】 北京市天元律师事务所
【主题分类】 行政诉讼【发布时间】 2015.10.16
【全文】法宝引证码CLI.A.214905    
  PPP模式即公私合营模式Public-Private-Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。
  在PPP模式下,特许经营合同是一份重要的特许权法律协议,该协议是PPP模式的基础,对于规范政府和私人组织之间的权利义务至关重要,此外由于特许经营合同标的涉及到公共产品和服务,因此该协议不仅涉及政府与私人组织,还涉及到社会公众。对于这样的合同,在履行过程中如果出现私人组织服务不到位、侵害到社会公众利益,该如何处理?下面我们结合北京市天元律师事务所处理的一起《和田市天然气利用项目合同》纠纷案件,对特许经营合同的性质及法律救济途径进行探讨。
  一、基本案情
  2004年4月14日,新疆兴源建设集团有限公司(以下简称兴源公司)与和田市人民政府就和田市天然气利用项目工程的投资建设签订《和田市天然气利用项目合同》,约定:项目由兴源公司投资建设,项目投产正式经营始由兴源公司自主经营20年后,兴源公司将在和田建造的天然气项目工程所有权全部交与和田市政府,和田市政府取得对该工程所有权后如需对外承包或出租经营,在同等条件下,兴源公司有优先承包或租赁经营权。合同并就工期及资金投入使用、项目工程进度、施工监理和验收、双方的权利和义务等内容进行了约定。为此项目,兴源公司后来成立了和田天瑞然气有限责任公司(以下称“天瑞公司”),作为项目的运营单位。合同签订后,兴源公司出现了资金短缺问题,项目建设缓慢,拖欠民工工资等诸多问题,为此,和田市政府及行署多次协调并由政府借款。2004年底陆续通气后,天瑞公司在运营过程中也出现诸多问题,例如天然气供暖停气导致大面积停暖,严重影响人民群众的正常生活。2008年9月12日,和田市政府向兴源公司、天瑞公司出具合同解除通知函,称:根据《市政公用事业管理办法》第10、18、25条和《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》第3134条以及《城市燃气管理办法》第18条之规定,市政府决定依法解除与该公司所签订的《和田市天然气利用项目合同》。根据我国《合同法》的相关规定,本通知函送达之日起即发生法律效力,即产生合同解除的法律后果。2008年9月12日,和田市政府向和田市建设局出具和市政函(2008)99号《关于同意接管兴源公司及其子公司天瑞公司在和田市城市燃气供应运营业务的批复》,其内容记载:市政府同意建设局接管兴源公司及其子公司天瑞公司在和田市城市燃气供应运营业务。2008年9月18日,天瑞公司向和田市建设局提出听证申请,要求对其作出的接管通知依法举行听证会。2008年9月23日,由和田市建设局、和田市城管局主持,兴源公司、天瑞公司法定代表人邵世杰参加就和田市建设局接管天瑞公司天然气经营权事由召开听证会,邵世杰在会上表达了不同意接管的意见。同日,和田市建设局向兴源公司与天瑞公司送达了《关于全面接管天瑞公司在和田市天然气供应经营权业务的决定书》,决定对两公司在和田市经营的天然气供用气及运行业务的经营权由该局派人员进驻实行全面强制接管。同日,和田市人民法院根据和田市建设局的申请作出(2008)和市民保字第37号诉前财产保全民事裁定书,裁定对天瑞公司售气系统及相关天然气用户资料予以查封。同日,天瑞公司向和田市政府出具《关于对<合同解除通知函>的复函》认为和田市政府单方解除合同不符合法律规定,和田市政府作出的《合同解除通知函》已严重违约,其将随时追诉政府的违约责任。2008年12月22日,和田市政府将兴源公司诉至和田市人民法院,要求解除双方签订的《和田市天然气利用项目合同》及《补充合同》。兴源公司与天瑞公司于2009年1月21日诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院称:本案合同不具备法定解除条件及情形,和田市政府解除合同的行为无效,其依法应继续履行合同。同时和田市政府强行接管兴源公司与天瑞公司价值2.1亿元的供气经营财产及经营权,严重侵害了两公司合法财产及经营权。请求:1、依法确认和田市政府解除合同的行为无效,判令和田市政府继续履行合同;2、判令和田市政府返还价值2.1亿元的天然气供气经营财产及经营权。两案由新疆维吾尔自治区高级人民法院审理。
  二、天元对于案件的代理意见被最高人民法院予以认可法小宝
  本所介入本案时,一审已经开庭完毕,法院正在主持对于双方的损失和借款数额进行审计评估。经过初步分析,本所发现无论是双方当事人还是一审法院,对于本案合同的性质的定性均存在错误。本案的当事人将《和田市天然气利用项目合同》作为平等主体之间的民事合同按照民事诉讼程序提起诉讼,法院也是按照民事合同的思路进行审理的。于是本所立即向一审法院提出新的代理意见,主张本案双方当事人之间签订的《和田市天然气利用项目合同》及其《

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