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2020年第一起公用企業反壟斷處罰案評析
【作者】 北京市立方律師事務所【合作機構】 北京市立方律師事務所
【主題分類】 反壟斷與反不正當競爭【發布時間】 2020.06.03
【全文】法寶引證碼CLI.A.237077    
  

  2020年5月20日,國家市場監督管總局(“市場監管總局”)發布了由青海省市場監督管理局(“青海省市監局”)作出的行政處罰決定書(青市監壟斷字〔2020〕01、02號),對青海省民和川中石油天然氣有限責任公司(“青海川中公司”)實施違法搭售的濫用市場支配地位行為處以2017年度營業額9%,約446萬元的罰款。另外,就青海川中公司阻礙調查的行為,青海省市監局對其處以70萬元的罰款。
  該案是2020年第一起涉及公用企業的反壟斷行政處罰案件,所涉及的違法行為在供水、供氣、供電等公用事業領域較為常見,但因阻礙調查被處罰卻是目前為止涉及公用企業的反壟斷調查的第一例,值得進一步研究。
  一、案情回顧
  以上為該案主要節點的時間軸,從上圖可以看出,該案的調查從收到舉報至作出處罰決定,持續了約兩年半的時間,從立案到結案的整個過程持續了722天,調查時間相比近兩年披露的其他反壟斷行政調查案件屬于比較長的。
  該案當事人青海川中公司為青海的一家公用企業,主營業務是在青海民和縣城提供石油天然氣管道安裝、天然氣供應、天然氣爐具等服務和產品。公司股東三人為一家三口,屬于較為典型的家族控股民營企業。從處罰決定看,青海川中公司主要提供民用管道燃氣供應服務,後由青海川中公司股東之一(也是青海川中公司的實際控制人)設立另一家名為民和燃氣設備服務部(“燃氣設備服務部”)的公司專門負責向青海川中公司的燃氣客戶銷售配套的燃氣鍋爐等設備。雖然從公司登記的角度,燃氣設備服務部為獨立于青海川中公司的單獨主體,但青海省市監局在對兩公司之間的財務聯系、實際控制人和業務關系等進行調查之後,認定兩公司之間“財務混同、人員混同、業務混同”,實際上屬于同一公司。
  在界定相關商品市場時,青海省市監局主要是從需求替代的角度,將天然氣供應服務先從用途上進行了民用和工業用的細分,再從傳輸方式上進行了管道和罐裝等其他形式的細分,最終將該案的相關商品市場界定為城鎮民用管道天然氣市場。而相關地域市場則主要考慮了民用管道天然氣對管網的依賴,界定為青海川中公司供氣服務所覆蓋的民和縣主城區(包括老城區、川垣新區、馬場垣及周邊農村地區)。該案的相關地域市場,實際上與青海川中公司供應天然氣的地域範圍完全重合,這一做法,與以往針對涉及天然氣供應的反壟斷執法案件的做法也保持了一致。
  基于前述市場界定,青海川中公司在相關市場內市場份額為100%,且對市場控制能力較強,交易相對人對其依賴程度較高,其被認定擁有支配地位並無太多懸念。最後,青海省市監局進一步認定青海川中公司利用其在民用管道天然氣市場的支配地位,在與房地產開發商、城鎮居民等客戶進行交易時,強迫客戶必須從青海川中公司下屬部門購買壁掛鍋爐,否則拒絕供氣,實施了違法搭售的行為。
  二、該案引發的幾點思考
  1. 公用企業到底包含哪些企業?
  說起“公用企業”,可能有人將其簡單地等同于大型國有企業或者至少也是規模較大具有公益性質的企業,而該案被處罰的當事人青海川中公司並不屬于前述任何一類。那麼公用企業到底包括哪些企業呢?
  從法律規定來看,《反壟斷法》並沒有明確公用企業的外延和內涵。在《反壟斷法》生效之前,原國家工商行政管理總局于1993年12月24日發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若幹規定》第條[1]明確稱公用企業是指包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。而2019年9月1日生效的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》第二十二條[2],則進一步規定公用企業是包括供水、供電、供氣、供熱、郵政、交通運輸、電信、有線電視等公用事業領域的經營者。
  從執法實踐看,我們基于《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》列舉的公用領域,整理了從公開渠道可獲得的25起針對公用企業的反壟斷調查案件。經梳理後發現,該25起案件主要涉及城市天然氣供應、城市自來水供應、城市電力供應、電信和有線電視等行業。各行業的案件數如下圖所示:
  圖一 涉及公用企業反壟斷調查案件行業分布圖
  2. 罰款比例9%,446萬的罰款是怎麼算出來的?
  通常而言,反壟斷執法機構在確定罰款比例時往往會綜合考慮違法行為的持續時間、性質、危害程度以及當事人在實施違法行為中的作用、配合調查程度、是否提出整改措施等多個因素。該案中,青海川中公司的違法行為自2009年開始一直持續到2018年,違法時間長達近10年。青海川中公司在調查過程中拒不配合,“在調查期間變換手段繼續從事違法活動”,轉移、焚燒銷售合同、財務賬目等關鍵證據,導致認定其牟取違法所得的直接證據滅失。最終,青海川中公司被處以9%的罰款也並不讓人意外。但值得一提的是,我們從公開渠道整理的25起涉及公用企業的反壟斷調查案件中,除11起案件的當事人成功爭取了中止或終止調查的處理結果外,其余14起進行處罰的案件中,罰款比例最低的僅1%,絕大部分(11/14)的案件罰款比例不高于4%。青海川中公司9%的處罰比例,創造了公開可獲得的所有涉及公用企業的反壟斷行政調查案件中罰款比例的最高紀錄。
  反壟斷罰款的計算,除確定罰款

  ······



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【注釋】 [1]《關于禁止公用企業限制競爭行為的若幹規定》第二條:本規定所稱公用企業,是指涉及公用事業的經營者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。 [2]《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》第二十二條:供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、交通運輸等公用事業領域經營者應當依法經營,不得濫用其市場支配地位損害消費者利益。 [3]《反壟斷法》第五十二條:對反壟斷執法機構依法實施的審查和調查,拒絕提供有關材料、信息,或者提供虛假材料、信息,或者隱匿、銷毀、轉移證據,或者有其他拒絕、阻礙調查行為的,由反壟斷執法機構責令改正,對個人可以處二萬元以下的罰款,對單位可以處二十萬元以下的罰款;情節嚴重的,對個人處二萬元以上十萬元以下的罰款,對單位處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。 [4] 5起因阻礙調查被罰款的案件分別為:2015年9月原安徽省工商行政管理局針對信雅達系統工程股份有限公司阻礙調查的處罰決定; 2016年12月25日原山東物價局針對淮坊隆舜和醫藥有限公司的處罰;2018年8月22日廣東省發改委針對廣州慶豐豐田汽車銷售服務有限公司員工的處罰;2020年4月14日市場監管總局公布的葡萄糖酸鈣原料藥經銷企業濫用市場支配地位案;以及青海川中公司案。 [5] 葡萄糖酸鈣原料藥案處罰決定詳見:http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202004/t20200414_314229.html [6]《刑法》第一百六十二條:隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告,情節嚴重的,處五年以下有期徒刑或者拘役,並處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金。單位犯前款罪的,對單位判處罰金,並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依照前款的規定處罰。 [7] 2020年4月4日,市場監管總局關于支持疫情防控和複工複產反壟斷執法的公告,提到“重點查處供水、供電、供氣等公用事業以及與其他民生密切相關行業和領域的經營者達成、實施的協同漲價、限制產量、分割市場、聯合抵制、固定或限定轉售價格等壟斷協議,以及不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售或附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為”,網址:http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202004/t20200405_313859.html [8] 《反壟斷法》第四十五條:對反壟斷執法機構調查的涉嫌壟斷行為,被調查的經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為後果的,反壟斷執法機構可以決定中止調查。中止調查的決定應當載明被調查的經營者承諾的具體內容。反壟斷執法機構決定中止調查的,應當對經營者履行承諾的情況進行監督。經營者履行承諾的,反壟斷執法機構可以決定終止調查。有下列情形之一的,反壟斷執法機構應當恢複調查:(一)經營者未履行承諾的;(二)作出中止調查決定所依據的事實發生重大變化的;(三)中止調查的決定是基于經營者提供的不完整或者不真實的信息作出的。
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