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城市轨道交通项目多样融资模式探讨
【作者】 易芳;李德庭;郑耿扬【合作机构】 北京市君合律师事务所
【合作刊物】 君合法律评论【主题分类】 行政执法
【刊物年份】 2011年【期号】 3
【发布时间】 2014.05.12
【全文】法宝引证码CLI.A.22540    
  城市轨道交通的建设投资巨大,涉及融资、建设和运营等环节,需要巨额资金支持,融资问题是城市轨道交通项目的关键环节。过去,我国轨道交通建设主要是单一的政府财政资金投入,资金筹措难度大、而且总量有限,无法满足轨道交通大规模建设的需要。根据规划,2010年至2020年我国轨道交通建设投资总额为36879亿元,其中需要融资22728亿元,资金需求缺口巨大,投融资瓶颈亟需破解。
  结合国内外轨道交通建设融资的发展趋势及我们的实践经验,我们在此文中介绍轨道交通建设过程中的多样化投融资模式,主要包括:PPP、特许经营、信托融资、融资租赁和产业投资基金等融资模式。
  (一)PPP与特许经营
  1、概述
  (1)PPP
  PPP(Public-Private Partnerships)又称公私合营,是指政府公共部门与社会投资者通过建立合作关系提供公共产品或服务。在轨道交通建设领域,PPP模式已在多个城市得以应用,其中以伦敦地铁和香港地铁为主要代表。
  PPP模式典型结构如下图所示:
  (图略)
  (a)政府授权部门与依法选定的社会投资者签订合作协议,组成项目公司;
  (b)政府授予项目公司特许经营权,由其负责项目的筹资、建设及运营;
  (c)政府授权部门与提供贷款的金融机构达成一个直接协议。这个协议不是对项目进行担保,而是政府授权部门向金融机构承诺将按与项目公司签订的合同支付相关服务费用。该协议可以帮助项目公司较为顺利地获得项目贷款。
  PPP合同(或特许经营协议)是PPP模式的核心。通过上述的融资安排,PPP项目的资金来源主要有两个:一是社会投资者与政府授权部门联合设立项目公司时由社会投资者缴纳的资本金;二是项目贷款,这有赖于政府与金融机构签订的直接协议。
  (2)特许经营
  特许经营模式是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。{4}通常地说,特许经营模式可分为三种类型:
  (a)BOT
  BOT是Build-Operate-Transfer(建设-运营-移交)的简称,是特许经营模式的基本类型。其模式是:投资者负责项目的投融资以及建设、特许期内的项目运营,并通过该等运营收益获得回报。
  BOT模式较为适合客流量大、收益稳定良好的项目。但随着项目的发展,实践中逐渐探索出一套将地铁沿线土地与地铁项目结合的BOT创新模式(即“地铁+物业”模式):将地铁沿线的某些商业地块同时出让给特许经营公司,特许经营公司的收益不仅来自票务,还来自于地铁沿线物业发展收益。在此方面,香港地铁是比较成功的范例之一。
  (b)BT
  BT是Build-Transfer(建设-移交)的简称。其由BOT模式发展演变而来,基本结构是:投资人负责将项目建成后,移交政府,政府向投资人支付项目回购款,项目回购期通常是项目完工后的3-5年。与BOT模式相比,投资人只负责项目建设,不负责运营,不涉及项目的运营权,一般适用于不存在收费的基础设施项目,如市政公路等。
  (c)TOT老婆觉得我剪头发浪费钱
  TOT是Transfer-Operate-Transfer(转让-经营-移交)的简称。其基本结构是:投资人只负责项目运营,政府与投资人签订特许经营协议,投资人通过付费取得相关项目设施的所有权或经营权,政府许可投资人在一定期限内享有该项目的运营权、收益权并负责项目的维修养护,期限届满后投资人再将该项目交还给政府。TOT模式一般适用于已建成的项目,主要用于盘活政府现有固定资产。
  (3)PPP模式与特许经营模式的关系
  PPP模式和特许经营模式在参与主体(包括融资主体和投资主体)和基本结构等方面具有诸多相同之处,故在实践中两者往往被混用。基于以上的分析,我们理解两者在内涵和外延上均有所区别,严格地说,PPP模式广义上包括外包式PPP、特许经营类PPP和私有化类PPP,其外延要大于特许经营模式;特许经营模式应属于PPP模式的实现方式之一。
  2、PPP/特许经营模式法律框架及其问题
  (1)我国目前对PPP模式尚无专门法律规定。基于 PPP模式与特许经营模式的关系,我们理解目前这两种模式适用的法律框架基本相同,具体包括:
  (a)法律
  法律对PPP/特许经营模式没有专门的法律规定。一般而言,该等模式涉及的法律包括《民法通则》、《合同法》、《招标投标法》、《建筑法》、《行政许可法》、《政府采购法》、《担保法》、《保险法》、
  《公司法》、《环境保护法》等。
  (b)行政法规
  《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(2003)、《国务院关于投资体制改革的决定》(2004)和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(2005)。
  (c)部门规章建设部《关于印发〈关于加快市政公用行业市场化
  进程的意见〉的通知》(2002)和建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(2004)等。
  (d)地方性法规及政府规章如北京、深圳、湖南、新疆等地的特许经营条例和
  轨道交通管理条例或办法。
  (2)在现有法律框架下,存在着如下一些问题和障碍:
  (a)法律体系分散、层级较低从上述列举可看出,PPP/特许经营融资模式的法律
  框架非常零散,缺乏统一的规范体系,而且缺乏有针对性的专门性法北大法宝,版权所有

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【注释】 {1}君合律师事务所上海分所合伙人。 {2}君合律师事务所上海分所律师。 {3}君合律师事务所上海分所律师。 {4}《市政公用事业特许经营管理办法》第二条。
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