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私设暗管排污行为的法律规制如何实施
【作者】 朱谦【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【合作刊物】 阳光时代【刊物年份】 2016年
【期号】 3【页码】 33
【发布时间】 2017.05.02
【全文】法宝引证码CLI.A.223134    
  新修订的《环境保护法》已经于2015年1月1日正式实施。同时,环保部也密集配套实施了一系列相关的部门规章。从新《环境保护法》的规定来看,它对于违反环境法律的排污行为是通过多种行政行为进行规制的,力图通过形成法律上的“组合拳”来打击环境违法行为。然而,各种环境违法行为性质、表现方式等都存在很大的差异,导致环境执法人员在环境执法实践中往往难以正确地适用相关法律。鉴于在新《环境保护法》中,对于私设暗管排污行为实施非常严厉的法律制裁,而且环保部发布的配套规章中也都涉及对该种违法行为的法律规制,但在实践中究竟如何适用,还要进行探讨。
  一、暗管排污的一般法与特别法如何适用
  对于通过暗管方式以逃避监管排放污染物的行为,在我国1989年制定的《环境保护法》中并没有相关法律规范对其进行规制。在《水污染法防治法》第22条中规定,向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口;在江河、湖泊设置排污口的,还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。同时,在该法第75条第二款中规定,违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处二万元以上十万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处十万元以上五十万元以下的罚款;私设暗管或者有其他严重情节的,县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。在新修订的《环境保护法》中也特别强调了对于该类环境违法行为的严厉打击。新《环境保护法》42条第四款中规定,严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。同时,在该法第63条中规定,企业事业单位和其他生产经营者,通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留。
  由于此次修订《环境保护法》依旧是由全国人大常委会审议通过的,因此,新修订的《环境保护法》与《水污染防治法》依然只是新的一般法与旧的特别法之间的关系。对于同一事项,新的一般法与旧的特别法的规定不一致,如何适用法律问题,在我国的《立法法》中并没有明确的适用法律规则,而如果按照特别法优先适用的规则,则新《环境保护法》中的诸多创新制度、措施等将同样被旧的特别法所虚置。不过,从新《环境保护法打遮阳伞就显得很娘》与《水污染防治法》针对私设暗管违法排放污染物行为进行规制的具体内容看,新《环境保护法》中只是增加对其实施治安行政拘留处罚,而针对环保部门如何对违法排污单位进行处罚并没有作出规定。它表明,对于私设暗管向水体排放污染物的行为,环保部门只要按照《水污染防治法》63条的规定实施行政处罚就可以了,同时将有关涉案材料移交给公安机关,由公安机关对违法单位的主要负责人和直接责任人实施行政拘留处罚。
  二、暗管排污如何适用按日处罚
  对于环保部门来说,现实中的暗管排污行为样态各异,隐蔽性强,往往认定也比较困难。不过,针对这种情况,2014年底由环保部、公安部等部委联合发布的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》中对此加以明确界定,即暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道,包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等,以及地上的临时排污管道。
  环境执法人员在现场检查执法过程中,发现排污单位实施了利用暗管排污的行为,可以依据《水污染防治法》75条第二款的规定实施行政处罚。同时,在环保部发布的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》5条中规定,排污者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚。这说明,暗管排污行为是可以被纳入按日连续处罚之中的,但究竟如何适用按日处罚,值得注意。因为,按日处罚适用的前提条件是违法排放污染物的,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的行为。在适用《水污染防治法》75条第二款时,环保部门在实施行政处罚之前,要及时作出有关纠正违法行为的行政决定。从《水污染防治法》75条的规定来看,环保部门作出的是“责令限期拆除”暗管设施的行政命令,并根据具体情形处以2万元以上10万元以下的罚款。那么,如果排污单位没有按照规定的期限拆除暗管,环保部门是否可以认为属于“被责令改正,拒不改正”的情形而实施按日处罚呢?这种

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