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2016绿色电力政策分水岭与新看点
【作者】 周章贵【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【合作刊物】 阳光时代【刊物年份】 2016年
【期号】 4【页码】 10
【发布时间】 2017.05.02
【全文】法宝引证码CLI.A.223138    
  2016年,新一轮电力体制改革加速推进,能源发展进一步向着“绿色化、智能化、市场化”发展方向转型调整,其中绿色电力政策成为本年度重要的内容。本文为您解读2016年度绿色电力的三大核心看点。
  2016年2月29日,国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国能新能〔2016〕54号);2016年3月24日,国家发改委编制印发了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》(发改能源〔2016〕625号);2016年5月27日,国家发改委、国家能源局下发《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》(发改能源〔2016〕1150号);期间,2016年4月22日,国家能源局又向各地电力主管部门、企业下发《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》(征求意见稿),上述文件均直接指向“绿色电力”,笔者认为2016年已形成绿电政策的分水岭,核心内容有三:一是绿电配额制,即对发电企业提出可再生能源发电量占比要求;二是绿电消纳,对电网企业提出消纳可再生能源电量比例要求;三是绿色证书交易机制,开拓市场化机制解决绿电发展权责义务。
  上述政策的出台是对2006年即已施行的《中华人民共和国可再生能源法》框架下相关制度的进一步明确和落实,也是对长期难以解决的可再全额收购政策的现实调整。本文希通过对相关政策的梳理解读,分析绿色电力政策背后的逻辑以及可能走向。
  看点一:绿电从可再到非水可再
  1.什么是绿电?
  从政策文件首先需要正视的一个问题即何谓“绿色电力”?理论上绿色电力可以广泛理解为来自可再生能源的电力,在生产过程中不需要消耗煤、石油、天然气等燃料,因而不会产生或很少产生对环境有害的排放物。因此,包括水电、光伏、风电、生物质能、潮汐发电等可再生能源品种所发的电都可被认为是绿电。但根据国家政策文件,即《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国能新能〔2016〕54号);《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》(征求意见稿),已经很明确,可以认证进入绿色电力证书市场的“绿色电力”并不包括水电,同时对燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度做了明确的要求。因此,国家政策文件所指的绿电是指非水可再生能源发电。
  2.非水可再能源背后的逻辑?
  非水可再相关政策的提出并非有意歧视或冒犯水电,非水可再配额考核政策的核心是让燃煤火电机组承担可再生能源发电量配额责任,具体指标是到2020年非水可再生能源发电量与其煤电发电量的比重不低于15%。换句话说,水电机组当然没有这个配额责任,此政策针对火电机组的强制政策。
  首先,政策选择发电企业作为配额承担主体符合电力行业现状,发电企业作为责任和被考核主体具备基础和条件。当然随着新一轮电力体制改革的深入,未来配(售)电企业也可被纳入配额承担主体,只是目前尚属起步阶段。中小学减的负已经加到家长身上了
  其次,燃煤发电企业承担配额责任更是无可非议。我国目前的电力结构仍以火电为主,根据中电联数据,2015年火电占全国发电量的近74%,这其中的绝大部分又通过煤炭发电。2015年新增煤电装机超过5000万千瓦,且有超过3亿千瓦的煤电处于在建、核准或前期工作状态。目前我国全社会用电量增速明显下降,各类电源之间,尤其是煤电与可再生能源之间直接争夺当前的利益空间和未来的发展空间,需要强化煤电企业支持绿色电力的责任。
  第三,燃煤发电企业可以通过“自建非水可再生能源项目”或“购买绿色证书”方式完成配额指标。煤电企业这一责任的实现与“可再生能源电价附加”政策并未产生冲突,“可再生能源电价附加”通过销售电量向全社会电力用户(包括居民)征收,煤电企业作为发电企业并不需要为其发电量缴纳可再生能源电价附加。
  最后,从目前政策指出的配额指标看,根据国能新能〔2016〕54号文,全国2020年非化石能源占一次能源消费总量比重要达到15%,2020年,除专门的非化石能源生产企业外,各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。根据《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》(征求意见稿),火电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的15%以上。
  看点二:绿电从千瓦到千瓦时
  从物理角度来说,千瓦(kW)表示的是瞬间的电力,而千瓦时(kWh)表示的是某一期间内的电力总和。简言之,kW可称为电力,kWh可称为电量。这两个词对于普通公众来说并未有多大的意思,而对于一个电力企业甚或整个电力行业来说具有巨大的意义差别,代表着行业的景气程度。要说绿色电力、可再生能源领域当前最大的问题是什么,那无疑是累计装机(千瓦数)越来越大,而年发电利用小时数明显偏低,弃水、弃风、弃光现象严重,看似红红火火的可再生能源发展势头下经济效益未能有效保障。2016绿色电力政策的一个明显指向就是要从千瓦到千瓦时的奋力转身,这也是我国可再生能源发展需解决的最大瓶颈。
  根据国家能源局发布的《关于2015年度全国可再生能源电力发展监测评价的通报》显示,到2015年底,全国可再生能源发电装机容量4.8亿千瓦,其中水电装机(不含

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