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关于《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》的说明
【发布部门】 国土资源部(已撤销)【类别】 草案及其说明
【发布日期】 1998.04.26【效力级别】 法律
【全文】法宝引证码CLI.DL.177    

关于《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》的说明

——1998年4月26日在第九届全国

人民代表大会常务委员会第二次会议上

国土资源部部长 周永康


  我受国务院的委托,现就《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》作如下说明:
  《中华人民共和国土地管理法》(以下简称现行土地管理法)自1987年1月1日起实施以来,对于加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,保护耕地,发挥了积极的作用。但是,随着改革深化、形势发展,现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生,造成耕地面积锐减,土地资产流失。据统计,1986—1995年,农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩,非农业建设占用耕地2960万亩。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重,人地矛盾已经十分尖锐。对于土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题,党中央、国务院高度重视,经过反复研究,于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号),要求加强土地的宏观管理,进一步严格建设用地的审批管理,严格控制城市建设用地规模,加强农村集体土地的管理,加强对国有土地资产的管理,加强土地的执法监督检查,加强对土地管理工作的组织领导。据此,原国家土地管理局经过深入调查研究、广泛听取意见、总结实践经验并借鉴国外好的作法,草拟了《中华人民共和国土地管理法(修改草案)》(送审稿),于1997年8月18日上报国务院。之后,原国务院法制局进一步征求了各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门、单位以及法律专家的意见,召开了有关部门和单位参加的座谈会。在此基础上,原国务院法制局会同原国家土地管理局对送审稿反复研究、修改,形成了《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》(以下简称草案)。这个草案已经国务院常务会议讨论通过。草案共6章71条,分为总则、土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、建设用地、法律责任、附则。现就草案的主要问题说明如下:
  一、修改的指导思想
  修改现行土地管理法的指导思想是:以中发〔1997〕11号文件精神为指导,突出切实保护耕地这一主题;对现行土地管理法北大法宝中合理的、切实可行的制度、措施予以保留,对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善;注意与城市规划法城市房地产管理法森林法草原法渔业法等有关法律相衔接。
  二、修改的重点
  修改现行土地管理法的重点是:将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度,强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力,通过土地用途管制,加强对农用地、特别是对耕地的保护;在用途管制的前提下,上收审批权,包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地、特别是耕地的审批权和征地的审批权;充实和完善法律责任,加大对土地违法行为的处罚力度。
  三、需要说明的几个问题
  (一)关于土地用途管制制度。
  现行土地管理法采取分级限额审批的用地制度,不能有效地控制有些地方人民政府用“化整为零”或者“下放土地审批权”等办法非法批地和用地,不能按照土地利用总体规划确定的用途进行管制,致使农用地、特别是耕地大量转化为建设用地。目前,城市和乡村建设累计用地总量已达2.87亿亩,房地产积压情况很严重。因此,需要对分级限额审批的用地制度进行重大改革。根据中发〔1997〕11号文件关于对农用地和非农用地实行严格的用途管制的要求,草案对土地用途管制制度的主要环节作了以下规定:
  1.明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是土地用途管制的依据。草案规定:
  (1)“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划,对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。”“按照土地资源状况或者土地利用总体规划,土地分为农用地、建设用地和未利用地。”“任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
  (2)“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。”“下级土地利用总体规划应当服从上一级土地利用总体规划。”“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得突破上一级人民政府下达的控制指标,农用地保有量不得低于上一级人民政府下达的控制指标。”
  (3)“土地利用总体规划按照下列原则编制:(一)严格控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各业用地;(四)占用耕地与开发复垦相结合。”“省、自治区、直辖市人民政府在编制土地利用总体规划时,还应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”
  (4)“县、乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,明确土地用途。”
  (5)“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。”“

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