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全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》初步审议情况的汇报
【发布部门】 全国人民代表大会【类别】 草案及其说明
【发布日期】 1998.06.24【效力级别】 法律
【全文】法宝引证码CLI.DL.487    

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法(修订草案)》初步审议情况的汇报
--1998年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
全国人大法律委员会副主任委员 李伯勇


  九届全国人大常委会第二次会议对土地管理法修订草案进行了初步审议。会后,根据全国人大常委会的决定将修订草案全文公布,公开征求意见;全国人大法律委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了各民主党派、有关部门、群众团体和专家的座谈会征求意见;法律委员会、环境与资源保护委员会、法制工作委员会并组织了调查研究。截止6月15日,三十一个省、自治区、直辖市已全部反馈了意见,四十七个中央有关部门提出了意见或者建议,法制工作委员会收到人民来信六百一十一封,这些信反映了对这部法律修订草案的意见和建议。在认真研究各方面意见的基础上,法律委员会于6月9日、10日、17日召开会议,对修订草案进行了初步审议。全国人大环境与资源保护委员会、农业与农村委员会的负责同志参加了会议。由于各方面提出的意见和建议较多,所以法律委员会只对一些主要问题进行了研究、审议,并根据研究、审议的意见形成了提交本次常委会审议的初步修改稿,以便于常委委员再次审议,提出意见,会后将根据委员们的意见作进一步的修改。现将有关情况和研究的一些意见汇报如下:
  一、关于林地、草原、水面、滩涂的确权发证问题
  修订草案第五条第一款规定:“国务院土地管理部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”第十一条第三款规定:“确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照森林法草原法渔业法的有关规定办理。”
  对于修订草案的上述规定,有的委员、部门、地方、群众中有两种意见。一种意见是,要求扩大本法的调整范围,删去修订草案第十一条第三款的规定,将由森林法调整的森林、林地,草原法调整的草原,渔业法调整的渔业水域都纳入土地管理法,统一发证、统一管理。另一种意见认为,仍然维持修订草案的调整范围,土地管理法都拉黑名单了,还接个P与有关法律在确权登记发证上的关系,仍按修订草案第十一条第三款的规定处理,即土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照土地管理法的有关规定确权发证,林地、草原的所有权或者使用权、水面、滩涂的养殖使用权由县级以上人民政府分别依照森林法草原法渔业法的有关规定确权发证。
  法律委员会认为,修订土地管理法应当确定土地统一管理的原则,但是有关法律确定的森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证管理体制是多年形成的,在目前情况下仍然是一种比较有效的制度。这次修改土地管理法的主要目的是要强化对耕地的保护,如果改变现行的管理体制,修改现行有关的几个法律则是一个较为复杂的问题,暂时还难以解决。因此,建议维持修订草案第十一条第三款的规定。
  二、关于土地按用途管制
  这次修订土地管理法,主要内容是将对土地的分级限额审批制度改为用途管制制度,因此,修订草案第四条规定,国家实行土地用途管制制度,并将土地分为三类,即农用地、建设用地、未利用地。
  关于这个问题,有的地方、群众要求将三类用地作具体界定,认为今后按用途管制,如果对不同类别的土地不明确地作出法律界定,难以正确操作。有的地方提出,土地按用途分类,由谁来具体划分,法律应当明确规定,因此建议由各级政府组织各有关部门在编制土地利用总体规划时来划分,并将这种划分在土地利用总体规划和各个专业规划中落实到每块土地上。一些地方、专家、群众认为,土地用途管制的依据是土地利用总体规划,但是修订草案关于这个规划的规定较为原则,缺乏可操作性,应当分别不同情况提出具体要求,如省、市、县的土地利用总体规划应当主要是对各类用地数量上的控制,乡镇的土地利用总体规划应当将不同的用地落实到每一地块,实行按地块控制。
  法律委员会认为,土地用途管制是修订草案确立的一项重要制度,现在草案的规定不够具体,建议对草案相应条款进行补充完善。对农用地、建设用地和未利用地作出法律界定,将第四条修改为:“国家实行土地用途管制制度”;“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”;“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、园地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。并增加规定,“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告”。
  三、关于审批权的规定
  修订草案第二十三条、第三十九条、第四十条分别规定,土地利用总体规划由国务院和省级政府两级审批;农用地转为建设用地时由省级以上政府批准;征用基

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