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【期刊名称】 《法学》
我国非营利组织统一立法的实证调研
【作者】 伍治良
【作者单位】 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心
【分类】 立法学
【中文关键词】 非营利组织;性质;财产归属;治理结构;监管;立法模式
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 21
【摘要】

对非营利组织功能、性质、内涵、外延、分类、财产归属、运行、监管、政府支持等问题的问卷调查结果显示,我国非营利组织制度供给严重滞后于社会建设需要。建议我国未来采取非营利组织统一立法模式,明确非营利组织的社会治理功能,将非营利性和非政府性界定为非营利组织的根本性质及非营利组织外延的判定标准,将非营利组织分为法人型与非法人型、人合型与财合型、公益型与互益型,厘清法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体的财产归属差异,区分社会团体与捐助团体的治理结构,构建非营利组织的政府监管、社会监督与行业自律机制,强化非营利组织的税收优惠及政府购买公共服务等政府支持制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1190192    
  
  随着社会文明的发展进步,社会结构分化为政治、市场、社会、文化与环境等领域,社会建设日益重要,而社会组织正是社会建设的主体力量。当前,我国改革已步入攻坚期和深水区,易发和突发的诸多社会矛盾难以及时消解的重要原因之一就是我国的社会建设滞后于社会发展的步伐,社会组织制度[1]管控色彩较浓以及社会组织培育制度供给不足抑制了非营利组织的发育成长,导致社会组织活力不够。“社会组织”乃我国官方政策用语,涵盖基金会、社会团体及民办非企业单位,其对应的法律语词为“非营利组织”。[2]作为公民、法人或其他组织设立的非营利性、非政府性的组织,建立健全充分发挥非营利组织社会功能的法律制度是激发社会组织活力的关键。党的十八大报告及十二届全国人大一次会议表决通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出建立政社分开、权责明晰、依法自治的现代社会组织体制,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调激发社会组织活力,《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》(国办发[2013]22号)提出2017年基本形成现代社会组织体制,体现了我国加强社会组织制度建设的顶层政策导向。因此,建立科学合理的非营利组织法律制度迫在眉睫。
  近年来,我国学界及实务界多主张对非营利组织采统一立法模式,放弃小修小补的改良模式,但一直缺乏系统实证调研数据的支持。有鉴于此,本文特选取26个非营利组织作为调查样本,[3]且这些调查对象保证了实证调研数据的普遍性和代表性。首先,调查对象覆盖非营利组织的主要类型,其中社会团体占38.64%,民办非企业单位、民间组织、自发的兼职社会青年发起的民间组织占46.15%,民办学校和基金会分别占11.54%和3.84%(详见表1)。其次,调查对象所涉地域代表性强,26个非营利组织遍及北京、湖北、广东、四川、重庆、宁夏、河南、江苏等8个省、市、自治区,涵盖我国东部、中部、西部、南部、北部地区及经济发达与欠发达地区。本次问卷调查共发放问卷26份,收回有效问卷26份。调查问卷内容分为7个部分,设计了75个调查问题,调查内容主要包括非营利组织的基本信息、功能及性质、分类、财产归属、运行、外部监管与政府支持,涵盖了非营利组织设立至终止的全过程,覆盖了非营利组织运行的诸环节。这些调研有助于我们全面了解非营利组织的发展现状,分析存在的问题,为统一立法提供实证支持。
  表1被调查的非营利组织类别分布

┌───┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬──────┐
│类别 │宗教团体│福利机构│社会团体│基金会 │民办学校│民办医院│其他社会组织│
├───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│频数 │0    │0    │10   │1    │3    │0    │12     │
├───┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│占比 │0    │0    │38.46% │3.84%  │11.54% │0    │46.15%   │
└───┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴──────┘

  一、非营利组织的功能及性质
  被调查的26家非营利组织的活动领域涵盖行业服务、社区服务、社会救助、就业服务、民办教育、职业教育、体育健身娱乐、环境保护、防灾救灾、社工服务、心理咨询、文化艺术、康复医疗、调查研究、政策咨询、法律服务、志愿服务、国际交流等。在被问及“您认为非营利组织的基本功能是什么?”问题时,92.31%、84.62%、76.92%的被调查者分别回答“弥补政府提供公共服务的不足”、“动员社会资源”、“加强社会自我治理”是非营利组织的功能,只有46.15%的被调查者回答“架构政府与社会沟通的桥梁”属非营利组织的功能(详见表2)。
  表2非营利组织基本功能的认知

┌─────┬───────┬────────┬───────┬───────┐
│基本功能 │弥补政府提供公│动员社会资源  │加强社会自我治│架构政府与社会│
│     │共服务的不足 │        │理      │沟通的桥梁  │
├─────┼───────┼────────┼───────┼───────┤
│频数   │24      │22       │20      │12      │
├─────┼───────┼────────┼───────┼───────┤
│占比   │92.31%    │84.62%     │76.92%    │46.15%    │
└─────┴───────┴────────┴───────┴───────┘

  在被调查的26家非营利组织中,由自然人创办的有12个,占46.15%,政府有关部门发起及企业与政府部门共同发起的有7个,占26.92%,企业创办的有3个,占11.54%(详见表3);其活动资金主要来源于政府(包括直接拨款、委托项目购买服务等)、国内非营利组织、组织成员内部募集、企业赞助、社会公众捐赠、会费或服务收费及组织开展的业务活动收入,分别占总数的比例为65.38%、26.92%、11.54%、34.62%、30.77%,19.23%,38.46%(详见表4);在法定代表人的来源分布中,来自企业的占15.38%,来自事业单位的占11.54%,来自其他社会组织的占19.23%,来自个人的占34.62%,来自退休人员的占7.69%(详见表5)。
  表3被调查对象的创办人分布

┌───────────────┬──────────┬──────────┐
│发起者            │频数        │占比        │
├───────────────┼──────────┼──────────┤
│企业发起           │3          │11.54%       │
├───────────────┼──────────┼──────────┤
│政府有关部门发起       │3          │11.54%       │
├───────────────┼──────────┼──────────┤
│企业与政府部门共同发起    │4          │15.38%       │
├───────────────┼──────────┼──────────┤
│个人发起           │12         │46.15%       │
└───────────────┴──────────┴──────────┘

  表4被调查对象的活动资金来源

┌────┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬──────┐
│资金来源│政府  │国内非营│组织成员│企业赞助│社会公众│会费或服│组织开展的业│
│    │    │利组织 │内部募集│    │捐赠  │务收费 │务活动收入 │
├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│频数  │17   │7    │3    │9    │8    │5    │10     │
├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│占比  │65.38% │26.92% │11.54% │34.62% │30.77% │19.23% │38.46%   │
└────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴──────┘

  表5被调查对象的法定代表人来源

┌──────┬────┬─────┬────────┬──────┬──────┐
│来源    │企业  │事业单位 │其他社会组织  │个人    │退休人员  │
├──────┼────┼─────┼────────┼──────┼──────┤
│频数    │4    │3     │5        │9      │2      │
├──────┼────┼─────┼────────┼──────┼──────┤
│占比    │15.38% │11.54%  │19.23%     │34.62%   │7.69%    │
└──────┴────┴─────┴────────┴──────┴──────┘

  在被问及“您清楚什么是非营利组织吗?”问题时,80.77%的被调查者表示“清楚”,19.23%的被调查者表示“知道一些”(详见表6)。在被问及“您认为我国法律应将您所在组织名称定性为以下哪种称谓更为合理?”这一问题时,38.46%的被调查者表示应称为“非营利组织”,34.62%的被调查者表示应称为“社会组织”,19.23%的被调查者表示应称为“非政府组织”,11.54%的被调查者表示应称为“民间组织”。在被问及“您认为非营利组织的根本性质是什么?”问题时,赞同“组织独立运作,不受政府干预”(即非营利组织的自治性)的占69.23%,赞同“组织财产及利润不得分配给组织成员或出资”(即非营利组织的非营利性)的占61.54%,赞同“不是由国家设立的”(即非营利组织的非政府性)占57.69%,赞同“不以组建政党为目的”(即非政治性)的占50%,赞同“非宗教性”的占23.08%(详见表7)。
  表6对非营利组织性质的了解

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│性质了解情况      │频数          │占比          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│清楚          │21           │80.77%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│知道一些        │5            │19.23%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│知道一点        │0            │0%           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│完全不清楚       │0            │0%           │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  
  表7非营利组织的根本性质

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│根本性质        │频数          │占比          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│自治性         │18           │69.23%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│非营利性        │16           │61.54%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│非政府性        │15           │57.69%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│非政治性        │13           │50%           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│非宗教性        │6            │23.08%         │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  在被问及“我国《民办教育促进法》将民办学校定性为非营利组织,同时允许其取得一定的合理回报,您认为此类民办学校是否属于非营利组织?”问题时,46%的被调查者回答“是”,54%的被调查者则回答“不是”。在被问及“您认为哪些组织是非营利组织范围?”问题时,57.69%的被调查者认为参加人民政协的八大人民团体是非营利组织,42.31%的被调查者则回答不是;57.69%的被调查者认为由国家设立、经费由财政提供且纳入参照公务员管理的组织属非营利组织,34.62%的被调查者则回答不是;肯定与否定宗教组织属非营利组织的被调查者各占50%;42.31%、46.15%、61.54%的被调查者分别认为村委会、居委会、小区业主委员会是非营利组织,否定的比例分别为57.69%,53.85%,38.46%;65.38%的被调查者认为大学设立的学生社团及研究机构是非营利组织,34.62%的被调查者则表示不是;38.46%的被调查者认为群众兴趣性互益性组织开展活动,事先须经登记许可或备案,61.54%的被调查者则认为无须事先登记许可或备案;53.85%的被调查者认为未经登记或备案的群众兴趣性互益性组织是非营利组织,46.15%的被调查者则表示不是(详见表8)。
  表8非营利组织的外延范围

┌──┬────┬────┬───┬────┬────┬────┬─────┬──────┐
│类型│人民团体│参照公务│宗教组│村民委员│居民委员│业主委员│大学社团及│未经登记或备│
│  │    │员管理组│织  │会   │会   │会   │研究机构 │案的互益性组│
│  │    │织   │   │    │    │    │     │织     │
├──┼────┼────┼───┼────┼────┼────┼─────┼──────┤
│是 │57.69% │57.69% │50%  │42.31% │46.15% │61.54% │65.38%  │53.85%   │
├──┼────┼────┼───┼────┼────┼────┼─────┼──────┤
│否 │42.31% │34.62% │50%  │57.69% │53.85% │38.46% │34.62%  │46.15%   │
└──┴────┴────┴───┴────┴────┴────┴─────┴──────┘

  上述数据表明:第一,对非营利组织的社会功能缺乏全面认知。非营利组织对自身功能的全面认知是其功能充分发挥的必备前提。调查结果显示,尽管被调查的26家非营利组织活动领域广泛,几乎遍及非营利组织所有的功能范围,被调查者亦充分认识到非营利组织动员社会资源、补充提供公共服务及促进社会自我调节之功能,但对其“架构政府与社会沟通的桥梁”之功能认知不足,只占46.15%。这在一定程度上反映出我国当前社会对非营利组织社会功能缺乏全面认识,忽视非营利组织之缓冲政府与民众间冲突、有效预防和化解社会矛盾的功能,尤其是非营利组织不了解其媒介政社互动功能,难以自觉发挥其反映民众诉求和反馈政府意见的促进政社良性互动功能,导致民众直接绕开非营利组织寻求上访救济,致使涉法、涉诉上访居高不下,突发、易发的社会矛盾难以及时消解。第二,对非营利组织的基本性质缺乏清晰认知。非营利组织的基本功能决定其非营利性、非政府性、非政治性、自治性、组织性和私法主体性,非营利性和非政府性乃是其基本性质。首先,非营利组织区别于营利性组织的根本特征是其非营利性,即非营利组织不以营利为目的且收入和利润不得分配给其成员或出资人。基于非营利性组织从事公益事业的特点,国家往往给予其所得税免除及公益捐赠税前抵扣等税收优惠来促进非营利组织的发展。依据我国《民办教育促进法》及相关法律规定,民办学校可登记为非营利组织并享受公益性非营利组织的税收优惠待遇,民办学校出资人可以取得合理回报的规定明显违背非营利组织非营利性之属性,背离了公益性非营利组织的公益性宗旨。调查显示,六成多的被调查者不仅认识到非营利性系非营利组织的基本性质,且认为《民办教育促进法》规定的出资人可以取得合理回报的民办学校不属非营利组织,这表明非营利组织的非营利性特征已大体上被社会所接受,但仍有近四成的被调查者认为非营利性并非是非营利组织的基本性质,即非营利组织的收入和利润可以分配给其成员或出资人,这表明非营利组织的非营利性特征未被社会清晰认知。其次,非营利组织的设立初衷旨在弥补政府失灵的缺陷,非营利组织与政府组织在社会建设中的基本功能及运行规则不同,非政府性乃非营利组织的另一基本性质。调查结果显示,在26个被调查对象中,有7家是由政府有关部门发起以及企业与政府部门共同发起设立的,占26.92%,有17家的活动资金来源于政府,有3家法定代表人来自事业单位。有三四成被调查者亦认为政府性、非自治的组织也是非营利组织。这表明我国非营利组织对政府的依附性较强,非政府性不足,非营利组织的非政府性特征未被社会清晰认知,这在一定程度上阻碍了非营利组织的发育成长和制度健全。第三,企业和社会团体创办的非营利组织比例偏低。公民通过自主行使各项权利,民主表达诉求,参与社会公共事务,推进社会发展进程,而非营利组织是公民通过结社自由实现自身非物质性需求的组织形式。但公民个人能力及财力毕竟有限,创办的非营利组织往往难以充分调动社会资源,因而发展空间受限,难以与企业和社会团体创办的非营利组织相比,所以企业和社会团体应成为非营利组织创办的主力军。调查数据显示,在被调查的26家非营利组织中,自然人创办的有12家,占46.15%,企业和社会团体创办的仅为6家,占23.08%。这表明自然人成为非营利组织创办者的主流,公民民主意识和社会公共意识较强,但企业和社会团体创办非营利组织的动力不足,比例偏低。第四,对非营利组织的民法治理缺乏足够认知。我国官方政策层面对非营利性组织曾使用过“非政府组织”、“民间组织”、“社会组织”等语词,但这些语词并非法律语言,无法融入民事主体体系。组织称谓的选择事关非营利组织纳入民事主体体系的立法技术设计,我国现行民法及域外一些大陆法系民法均将民事主体体系中的组织体划分为营利组织与非营利组织。尽管38.46%的被调查者认为应称为“非营利组织”,但还有34.62%、19.23%、11.54%的被调查者分别认为应称为“社会组织”、“非政府组织”和“民间组织”。这表明大多数被调查者并不完全了解民法调整非营利组织的功能,因而对我国民事主体类型化体系中的营利组织与非营利组织之组织体类型化体系缺乏了解,这可能与我国目前调整非营利组织的基本法主要为国务院颁布的三部行政法规(即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》)而非《民法通则》有关。第五,对非营利组织的外延范围缺乏准确认知。不少被调查者对非营利组织外延范围的认识较为模糊,原因在于对非营利组织的非政府性认识错误。小部分被调查者将参加人民政协的八大人民团体、由国家设立且经费由财政提供并纳入参照公务员管理的各级法学会与计生协会等组织纳入非营利组织范围,系不当扩大了非营利组织的外延范围,将国家设立的以公共服务为目的的这些公法人纳入非营利组织范围,实质上否定了非营利组织的非政府性特征;大部分被调查者否定村委会和居委会之非政府性特征,进而将其排除在非营利组织范围之外;半数意见认为宗教组织不应纳入非营利组织范围,这均表明不少被调查者对非营利组织的非政府性理解缺乏合理认识。第六,对无权利能力团体地位缺乏基本认知。无权利能力团体是指不具有民事主体资格但可以依法开展活动的组织,德国、日本、意大利、法国、荷兰、瑞士、韩国及我国台湾地区等民法均对其作了规定,但我国民法未予规定,且将其作为非法组织对待。从鼓励公民结社与维护社会稳定之利益平衡角度考量,我国应允许无害于社会公共利益的非政治性组织无须登记或备案即可开展活动。调查显示,大部分被调查者赞同群众兴趣性互益性组织开展活动,无须事先登记许可或备案,这体现了社会要求国家不应对公民结社自由限制过多的呼声。但诸多被调查者认为大学设立的学生社团及研究机构、未经登记或备案的群众兴趣性互益性组织属非营利组织,系混淆了非营利组织与无权利能力团体之间的区别,原因在于对无权利能力团体地位缺乏基本认知,无权利能力团体属于不具有民事主体资格但可开展活动的组织体,而非营利组织则享有民事主体资格。
  二、非营利组织的分类
  在26家被调查对象中具有法人资格的有22家,占84.62%,余下4家为非法人型。在被问及“我国现行立法将非营利组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会,您认为是否合理?”问题时,77%的被调查者认为“有待改进”,仅19%的被调查者认为“很合理”(详见表9)。在被问及“您认为通过立法明确划分非营利组织的类型,是否意义重大?”问题时,54%的被调查者认为“意义重大”,38%的被调查者认为“有意义”,8%的被调查者认为“无所谓”。在被问及“将非营利组织分为法人型非营利组织(包括公益性社会团体法人、互益性社会团体法人和捐助法人[4])和非法人型非营利组织(包括公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体和非法人捐助团体),您认为是否合理?”问题时,30.77%的被调查者认为很合理,仅7.69%的被调查者认为不合理(详见表10)。
  表9对现行非营利组织划分的看法

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│选项          │频数          │占比          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│有待改进        │20           │77%           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│很合理         │5            │19%           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│不合理         │1            │4%           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│不清楚         │0            │0%           │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  表10对非营利组织创新分类的看法

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│选项          │频数          │占比          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│很合理         │8            │30.77%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│不合理         │2            │7.69%          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│有待改进        │12           │46.15%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│不清楚         │4            │15.38%         │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  上述数据表明:第一,现行非营利组织类型划分不合理,需要立法改进。我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》将现行非营利组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会,这种非营利组织类型化模式缺乏逻辑严谨的体系化分类标准:一是将性质本属相同、均以财产聚合为设立基础的民办非企业单位与基金会人为区分,模糊了捐助法人的本质属性,且导致设置了不合非营利组织非营利性特征的民办非企业单位之“个体”及“合伙”形式。二是未区分社会团体的公益型与互益型,忽视了二者在财产归属及责任承担等方面的差异。因此,仅19%的被调查者认为现行非营利组织分类很合理,表明现行非营利组织三分法模式的社会接受度较低;92%的被调查者认为通过立法明确划分非营利组织类型“意义重大”、“有意义”,表明现行非营利组织类型划分需要立法完善。第二,本文提出的非营利组织创新分类的社会接受度髙于现行非营利组织分类。以私法主体之法人组织与非法人组织的区分为基本划分标准,同时考量非营利组织的设立基础与设立宗旨不同,将非营利组织分为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体以及非法人捐助团体,覆盖了所有非营利组织类型且比现行非营利组织类型划分更为科学。调查数据显示,30.77%、46.15%的被调查者分别认为该创新分类“很合理”、“有待改进”,这表明该创新分类的社会接受度高于现行非营利组织划分,我国未来非营利组织立法采用该创新分类具有一定的现实基础。
  三、非营利组织的财产归属
  财产是非营利组织正常运作和承担民事责任的物质基础。在被问及“您所在的组织对《民法通则》相关规定的了解程度?”问题时,7.69%的被调查者回答“不了解”,30.77%的被调查者回答“不太了解”,19.23%的被调查者回答“一般了解”。在被问及“您认为您所在的组织的财产归属明确吗?”问题时,76.93%的被调查者回答“明确”,7.69%的被调查者回答“不明确”,15.38%的被调查者回答“存在争议”(详见表11)。在被问及“您认为有必要通过立法来明确非营利组织的财产归属问题吗?”问题时,84.62%的被调查者回答“有必要”,7.69%的被调查者回答“无所谓”,7.69%的被调查者回答“没必要”(详见表12)。
  表11本组织财产归属是否明确

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│选项          │频率          │所占比重        │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│明确          │20           │76.93%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│不明确         │2            │7.69%          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│存在争议        │4            │15.38%         │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  表12非营利组织财产归属是否须立法明确

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│选项          │频率          │所占比重        │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│有必要         │22           │84.62%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│无所谓         │2            │7.69%          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│没必要         │2            │7.69%          │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  本文分别对公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体等六类非营利组织存续期间及解散时的财产归属予以调查,归属主体的选项设计主要包括:发起人、出资人、受益人、组织自身、捐助人、同类性质的其他组织、组织与发起人、出资人、受益人共有以及允许章程约定,调查的具体数据见表13和表14.
  表13非营利组织存续期间的财产归属

┌────┬─────┬─────┬──────┬──────┬─────┬─────┐
│类型  │公益性社会│互益性社会│公益性非法人│互益性非法人│捐助   │非法人捐助│
│归属  │团体法人 │团体法人 │社会团体  │社会团体  │法人   │团体   │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│发起人 │3.85%   │0     │0      │3.85%    │0     │0     │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│出资人 │19.23%  │15.38%  │19.23%   │11.54%   │3.85%   │7.69%   │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│受益人 │15.38%  │15.38%  │11.54%   │23.08%   │11.54%  │15.38%  │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│组织自身│7.69%   │3.85%   │15.38%   │0      │11.54%  │15.38%  │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│捐助人 │—    │—    │—     │—     │7.69%   │15.38%  │
├────┼─────┼─────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│共有  │53.85%  │61.54%  │46.15%   │57.69%   │57.69%  │46.15%  │
└────┴─────┴─────┴──────┴──────┴─────┴─────┘

  表14非营利组织解散时的财产归属

┌──────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
│类型    │公益性社会│互益性社会│公益性非法│互益性非法│捐助   │非法人捐助│
│归属    │团体法人 │团体法人 │人社会团体│人社会团体│法人   │团体   │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│发起人   │0     │0     │0     │0     │0     │0     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│出资人   │19.23%  │7.69%   │19.23%  │11.54%  │7.69%   │11.54%  │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│受益人   │11.54%  │11.54%  │3.85%   │15.38%  │11.54%  │11.54%  │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│组织自身  │11.54%  │0     │3.85%   │3.85%   │11.54%  │7.69%   │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│捐助人   │—    │—    │—    │—    │7.69%   │3.85%   │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│组织与发起人│42.31%  │38.46%  │53.85%  │30.77%  │34.62%  │34.62%  │
│、出资人、受│     │     │     │     │     │     │
│益人共有  │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│同类性质的其│15.38%  │—    │15.38%  │—    │23.08%  │26.92%  │
│他非营利组织│     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│允许章程约定│—    │42.31%  │—    │38.46%  │—    │—    │
│其财产归属 │     │     │     │     │     │     │
└──────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  
  上述数据表明:第一,对非营利法人的财产归属认知明显不当。依据我国《民法通则》,法人享有独立的财产权,非营利法人亦不例外。调查显示,认为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人和捐助法人存续期间的财产归属于该法人自身所有的比例分别为7.69%、3.85%、11.54%,认为属于该组织与发起人、出资人、受益人共有的比例竟分别高达53.85%、61.54%、57.69%。这表明,大多数被调查者对非营利法人财产归属认识错误,显属对法人财产归属制度缺乏基本把握。第二,对非营利组织的财产归属整体认识模糊,混淆了法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体之间的财产归属差异。基于非营利组织与营利组织的功能区别及公益性与互益性社会团体的宗旨差异,法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体之间的财产归属存在明显差异:法人型非营利组织存续期间的名下财产归法人自身所有,非法人型非营利组织存续期间的名下财产归其设立人单独所有或共同共有;公益性社会团体法人和捐助法人解散时的财产须移交给相同或类似宗旨的其他组织,互益性社会团体法人解散时的财产可分配给团体成员且允许章程约定归属。
  在调查中,尽管有76.93%的被调查者认为本组织的财产归属明确,但实际上对各类非营利组织财产的应然归属认知并不清晰。调查显示,分别仅有7.69%、3.85%、11.54%的被调查者认为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人存续期间的财产属于该法人所有,多数被调查者认为社会团体法人和捐助法人与非法人社会团体和非法人捐助团体存续期间的财产为社会团体法人与发起人、出资人、受益人共有;分别仅有19.23%、15.38%、7.69%的被调查者认为,公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体存续期间的财产属其设立人[5]所有,多数被调查者认为,社会团体法人和捐助法人与非法人社会团体和非法人捐助团体解散时的财产为社会团体法人与发起人、出资人、受益人共有;分别仅有15.38%,23.08%的被调查者认为,公益性社会团体法人、捐助法人解散时的剩余财产应移交类似目的的其他组织,仅42.31%的被调查者认为,互益性社会团体法人解散时的剩余财产属于成员共同共有且允许章程约定归属;分别仅有19.23%、11.54%、11.54%的被调查者认为公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体解散时的剩余财产应移交给其设立人,42.31%的被调查者认为公益性非法人社会团体财产允许章程约定其归属,38.46%的被调查者则认为互益性非法人社会团体财产允许章程约定其归属。84.62%的被调查者表示有必要通过立法来明确非营利组织的财产归属。这表明被调查者总体上对非营利组织的财产归属存在认识上的模糊:一是多数调查者将法人型与非法人型非营利组织的财产归属性质等同,混淆了法人型与非法人型非营利组织的财产归属差异,且错将非营利法人存续期间的财产归属权界定为该组织与发起人、出资人、受益人的共同所有权;二是混淆了公益型与互益型社会团体之间的财产归属差异,允许章程约定公益性非法人社会团体的财产归属,背离了其公益宗旨,且不合民法机理。调查对象对非营利组织财产归属整体认识模糊的原因可能在于:一是现行立法对非营利组织性质缺乏界定,亦未系统规定非营利组织存续期间及解散时的财产归属问题,更未区分公益性与互益性社会团体的财产归属,致使被调查者对各类非营利组织财产归属的认识模糊不清;二是并未真正理解非营利组织的非营利性特征——收入和利润不得分配给其成员或发起人,亦未分辨公益性与互益性社会团体。
  四、非营利组织的运行
  26家被调查者在民政部门登记的有22家,在工商部门登记的有1家,在其他部门登记的有1家,2家未作答。这26家的人事来源状况分别是:20家聘用了专职人员,占76.92%,2家未聘用,占7.69%;16家聘用了志愿者,占61.54%,3家未聘用,占11.54%;18家聘用了大学毕业生,占69.23%,4家未聘用,占15.38%;10家聘用了其他单位兼职人员,占38.46%,8家未聘用,占30.77%;2家聘用了政府退休干部;10家表示人员流动性大、工作人员待遇稳定且积极性高,分别占38.46%,9家则表示否,分别占34.62%(详见表15)。离婚不离婚是人家自己的事
  表15被调查对象的人事来源状况

┌───────────────┬────┬──────┬────┬──────┐
│人事来源及状况        │是   │占比    │否   │占比    │
├───────────────┼────┼──────┼─


  ······

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