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【期刊名称】 《人民检察》
检察体制机制改革背景下的检务督察
【作者】 曹东【作者单位】 最高人民检察院纪检组、监察局
【分类】 检察院【中文关键词】 察体制机制改革;检务督察;内部监督
【文章编码】 1004-4043(2014)-4(上)-0022-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 22
【摘要】

检务督察是检察机关加强内部监督制约的重要抓手之一,也是确保检察权规范运行,提高检察机关执法公信力的创新举措。检察机关检务督察制度经历了提出与试点、全面推行、逐步深化等发展历程,取得明显成效。进一步强化检务督察工作,应从理念层面、实践层面、制度层面等三个维度展开:要树立全局意识、使命意识、问题意识,培养法治思维;进一步明确职能定位、突出督察重点、创新方式方法、促进成果转化应用;解决检务督察的法律依据问题,构建完善的检务督察工作制度体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1190243    
  
  党的十八届三中全会对深化司法体制改革作出了全面部署,强调要进一步强化权力运行制约和监督体系,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。检务督察作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,起步并成长于司法体制特别是检察体制机制改革这一大的背景下,经过近十年发展,已被实践证明,是检察机关强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设的重要抓手,是确保检察权规范运行,提高检察机关执法公信力的创新举措。在新一轮检察体制机制改革启动之际,认真梳理检务督察的发展历程,深入分析检务督察制度与检察改革之间的互动关系,特别是进一步厘清检务督察在促进检察权依法行使中的地位与作用,显得尤为必要和重要。
  一、实践探索:检务督察制度的发展历程
  检察机关高度重视加强内部监督制约,检务督察就是重要抓手之一。督察,从字面或语意层面理解,有督促、检查和视察、监督之意,欧阳修《送孙屯田序》“御史本为秦官,出入殿中,督察监视”中的督察即为监督;从法律层面理解,指特定组织或机构依据有关规定,遵循特定程序,采用一定手段和措施,对相关机构履行职责,行使职权的监督检查,目的是纠偏,就性质而言,属于行政权。作为行政性督察,起步早、发展快的,当属公安系统,即警务督察。警务督察制度创立于上世纪90年代,经过多年探索,已经比较成熟完善,并且以法律形式予以巩固。人民警察法明确规定,公安机关建立督察制度,对公安机关的人民警察执行法律、法规,遵守纪律情况进行督促检察。此后,还相继出现了司法行政部门的警务督察、国土资源部门的土地督察以及城市管理部门的城管督察等。检务督察是一个新生事物,从试点到全面铺开,再到全面推进还不到十年时间,不过,在各级检察机关共同探索实践下,检务督察工作已经取得明显成效,并逐渐被认可,成为检察机关强化内部监督的重要平台。
  (一)提出与试点。2005年,最高人民检察院制定《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,首次提出要在检察机关建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度,并初步明确检务督察的范围:重点加强对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督,形成统一全程严密高效的执法监督体系。时任检察长贾春旺同志多次作出批示,要求抓好检务督察的试点工作,并不断总结经验,逐步完善和推行检务督察制度。与此同时,河南、河北、浙江、福建等地先后开展了裣务督察试点工作,建立检务督察机构,制定检务督察相关制度,对101个分州市院开展检务督察。2006年,最高人民检察院在辽宁召开巡视督察工作座谈会,对检务督察试点工作进行全面总结,明确提出检务督察四项基本任务。同年,贾春旺同志在内刊《新闻舆情》(第31期)关于河南省郑州市金水区人民检察院开展检务督察的经验材料上就推进检务督察工作作出批示:一要加强、抓紧;二要研究扩大试点问题。2007年,最高人民检察院党组会专题研究检务督察工作,听取关于检务督察试点工作情况和建立检务督察制度的建议报告。
  (二)全面推行。2007年,最高人民检察院在总结各地试点工作经验基础上,经过反复研究论证,制定《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》。暂行规定明确了检务督察的五类主要事项和开展检务督察工作采取的七种主要方式,并对最高人民检察院检务督察机构(督察委员会与督察机构)、职责以及责任追究等内容作出详细规定。最高人民检察院同时印发《关于设立检务督察室的通知》,明确检务督察室为处级常设机构,设在最高人民检察院纪检组监察局内,受最高人民检察院检务督察委员会领导并对其负责,最高人民检察院检务督察委员会随后成立。2008年,最高人民检察院组织召开全国检察机关第一次检务督察工作会议,标志着检务督察制度从试点迈向全面推行的新阶段。《最高人民检察院检务督察委员会议事规则(试行)》和《最高人民检察院检务督察暗访工作规则(试行)》等确定最高人民检察院检务督察证件样式、检务督察工作文书,决定制作“最高人民检察院检务督察委员会”公章和“最高人民检察院检务督察室”公章。与此同时,最高人民检察院组织开展第一次督察行动,会同北京市检察院组织4个督察组以明察暗访等形式,对北京市12个基层院开展集中督察。2009年,最高人民检察院检务督察委员会为贯彻落实曹建明检察长“再一次开展集中督察,努力解决人民群众反映的纪律作风和执法作风方面存在的问题”的重要批示精神,组织两个督察组对湖南、陕西两省部分检察院检容风纪、办案安全防范、警车和枪支警械的使用管理、接待群众来访、公诉人员出庭等五个方面的情况进行督察。曹建明检察长对这次集中督察工作给予高度评价,认为检务督察认真、务实,有力度;督察所发现的问题值得高度重视。
  (三)逐步深化。2012年,为全面总结第一次检务督察工作会议以来的工作进展情况,进一步明确当前和今后一个时期检务督察工作的发展方向,全国检察机关检务督察工作座谈会召开。会议认为,经过五年实践,检务督察工作理念发生深刻变化,各地检务督察活动扎实有效开展,制度体系初步形成,内容范围不断拓展,方式手段不断创新,督察成果应用机制不断完善,督察职能作用愈发凸显,服务中心工作取得明显实效,检务督察工作发展进入最好历史机遇期。会议同时明确了今后一个时期检务督察应该更加重视五个方面的工作:进一步明确职责定位,进一步突出工作重点,进一步强化探索创新,进一步健全完善组织机构,进一步加强统筹协调。曹建明检察长对这次会议给予了充分肯定。同年,最高人民检察院组织5个督察组,对辽宁、重庆、青海、宁夏、新疆等5个省区市的44个检察院开展以接待群众来访情况、扣押、冻结涉案款物规定落实情况和警车使用管理规定落实情况为主要内容的检务督察活动。2013年,为切实抓好中央八项规定和最高人民检察院有关规定的落实,不断改进工作作风,厉行勤俭节约、反对铺张浪费,努力解决人民群众反映强烈的突出问题,最高人民检察院派出5个督察组,对山西等十个省区市部分检察院开展交叉督察。北大法宝
  检务督察从提出到试点、从全面推行到逐步深化,取得明显成绩,积累了宝贵经验。实践证明,检务督察作为检察机关内部监督工作的重要平台和抓手,对于保证检察权依法正确运行,促进广大检察人员严格规范公正文明执法,提升检察机关执法公信力,起到积极作用,已经成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,并成为保证检察事业科学发展的重要力量。
  二、理论基础:检务督察与检察体制机制改革,特别是内部制约监督机制完善之间的互动关系
  随着检察基础理论研究的不断深入和检察实务部门与学术界对话交流的日趋频繁,检察基础理论研究有了一个新的动向或转变:从侧重对检察权概念、性质及权能等问题的研究逐步转向侧重对检察权配置方面的讨论。从实践层面考察,这一转变至少包含三个方面内容:一是检察权的外部优化配置,检察机关与公安、法院、司法行政等机关的职权分配,重点是检察机关应该享有哪些职权,主要涉及检察机关的定位;二是检察权的内部优化配置,即如何将宪法和法律尤其是人民检察院组织法明确赋予检察机关的职权在检察机关内设部门之间合理配置;三是检察权内部制约监督,目的是保障检察权依法行使,防止检察权滥用。研究进路或者说普遍关注焦点的这种渐进式转变,原因很多。从历史演进角度考察是方法之一,检务督察工作正是在这样的理论背景下,作为内部监督的重要平台而产生。因为,完善检察机关内部制约监督是检察权内部优化配置的重要方面。
  其一,关于检察机关存废的讨论。自新中国成立至1978年人民检察院恢复重建的近三十年间,围绕检察制度存废问题进行了持久争论,反映在实际操作层面,就是检察工作在一定历史时期不受重视、可有可无,检察机关甚至被撤销。
  其二,关于检察权外部优化配置的讨论。1997年,党的十五大提出要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。自此,我国司法制度包括检察制度的发展进入改革阶段,司法改革的重要内容之一是司法权的合理配置,涉及司法职权在政法各部门之间的分配,检察权外部配置的合理性及优化问题的讨论由此展开,讨论的焦点主要集中于检察机关集公诉与法律监督为一体是否合理,职务犯罪侦查是否属于法律监督及由检察机关行使的合理性,检察机关自侦案件批捕权的归属等三个方面问题。2007年,党的十七大指出,“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度。”此后,中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,规定在司法职权配置方面包括检察职权的外部配置。
  其三,关于检察权内部优化配置的讨论,主要解决依法行使检察权的问题。2012年,党的十八大提出,要进一步深化司法体制改革,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。依法独立公正行使检察权,至少包含“依法”、“独立”和“公正”三个关键词,其中依法是前提。而依法行使检察权必须有两个条件:一是内部制约,主要涉及检察权内部优化配置,即科学划分检察职能,进而调整机构设置,构建符合检察规律的检察权运行机制,以制度机制方式实现检察权之间的相互制约,防止越位或缺位;二是内部监督,主要是构建科学合理的内部监督体系。
  从检察机关

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