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【期刊名称】 《中国法学》
社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析
【英文标题】 Exploring the Road to the Reform of People's Assessor System under the Background of Social Transition
【作者】 廖永安【作者单位】 湘潭大学法学院{教授,博士生导师}
【分类】 诉讼法学【中文关键词】 人民陪审;陪审制;参审制
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 147
【摘要】

以陪审员与法官“同职同权同责”为基轴设计的我国人民陪审员制度,脱离了传统城乡二元社会正在转型的现实背景,不可避免地将改革导向“精英化”,并难以避免各种异化现象发生。人民陪审员制度改革必须与二元转型社会结构相适应,以陪审员与法官分职分权为基础,构造参审制与陪审制结合、平民陪审与专家陪审共存、常识判断与专业判断并行的陪审制度二元结构体系。在以平民陪审践行司法大众化的同时,也可以以专家陪审补足法官职业化不足的缺失,以有效提升司法的品质。

【英文摘要】

People’s assessor system in China is designed on the basis of both jurors and judges having “the same duties, rights and liabilities”, which breaks away from the reality background that traditional dualistic society of urban and rural is transforming. In addition, this system will cause reform elitization inevitably and cannot avoid the happening of various dissimilation phenomena. Based on the separation of powers, the reform of people’s juror system must correspond to the structure of dualistic society and establish a dualistic structure system in which assessor system is combined with jury system, civilian jury and professional jury can coexist, and common sense judge and professional judge are collateral. In order to promote judicial quality, it is also necessary to utilize the professional jury to complement insufficient judge professionalism at the time of achieving the popularization of civilian jury.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221158    
  
  我国自清末引进西方的司法制度,就早有陪审之议,但直到上世纪50年代才开始制度化。随后的发展也可谓“一波三折”,在经历了法律初步肯定、恢复和淡化两个阶段后[1],自1998年开始呈现强势复苏之势[2],国家以“改革完善”之名投入了较之以往不可比拟的立法、司法与财政资源。尽管如此,对于完善或复苏的原因与实践的效果,不论学界还是实务界,依然存在截然不同的价值判断。有的学者将之归于“一种制度实践,两种复苏原因及效果判断”[3]。学界主张废除现行陪审制的声音不绝于耳,主张转而采用英美陪审团制的大有人在。在实践中,也出现了制度运行所涉各方“用脚投票”的现象,一些异化和另类的做法尤其值得深思。[4]人民陪审员制度的改革,似乎与司法领域甚至是其他领域的改革一样,逐渐演变为一个纯粹中国式的问题。虽然我们努力建构陪审制度的中国话语体系,但是在过于关注制度独特性的同时,也逐渐脱离了制度的普世价值轨道,甚而至于连制度的基本价值认同都还是一个问题。始自于百年前的“陪审之议”,为何历经百年依然没有定案?陪审制度的中国价值与坐标到底何在?为解答这样的疑惑,笔者试图通过对人民陪审员制度运行的现状考察来作一番梳理和反思。
  一、现实之惑:大众化还是职业化
  不论作何种猜测,决策者显然抱着美好的愿景,视人民陪审员制度为“保持司法制度人民性的重要内容,是司法大众化一种重要的制度安排”,[5]意图“通过陪审这座桥梁,动员和组织人民群众以陪审员的身份参与案件审判活动,让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法,充分体现司法的民主功能,可以更集中地通达民情,反映民意,凝聚民智,在更大程度上实现人民民主”[6]。简而言之,“大众化”即是人民陪审员制度的价值标签,也是制度复苏与实践追求的最主要的价值目标。尽管在现实司法环境下,对于“大众化”的理解,可能包涵有更多的政治考量,但其基本价值定位至少已经包含了陪审制度所承载的普世价值。问题在于,既以“大众化”为旗号,以展现司法“大众化”功能为目标,为何却在实践中背道而驰,衍生出去“大众化”或“被职业化”等同途殊归现象?
  (一)陪审员结构精英化,“大众化”基础较为薄弱
  据统计,目前全国仅有7.7万余名陪审员,[7]甚至还不到全国法官数量的一半,与全国总人口的比值几乎可以忽略。陪审制度的民众基础如此之薄弱,陪审权仅由公民中的极少数人行使,怎么能“使司法走近人民、贴近社会,增强社会对司法裁判的认可度”[8]?又如何去演绎司法的“大众化”呢?之所以产生这种结构性的矛盾,固然与国家资源投入的有限有关,但更源自于制度本身。根据有关规定,公民担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度。[9]而国家统计局的数据表明,截至2010年11月,全国人口中具有大学文化程度(指大专及以上)的人口为1.2亿,占全国总人口的比重仅为8.93%。[10]这也意味着对人民陪审员较高的学历要求,不仅将人民陪审员来源限制在较窄的范围内,使绝大多数的普通民众难以参与进来,而且难以避免“精英化”取向。据了解,绝大多数省(区、市)大专以上学历的陪审员比例都在80%以上,有的甚至接近100%,如海南达到97%,广东达到95.9%,安徽达到94%。[11](见表一)
  表一 部分省(区、市)人民陪审员学历结构

┌────┬─────┬───────┬─────┬─────┬─────────┐
│地区  │人民陪审员│研究生以上学历│本科学历 │大专学历 │大专以上学历所占比│
│    │总数   │       │     │     │例        │
├────┼─────┼───────┼─────┼─────┼─────────┤
│山西  │2004   │20      │553    │1147   │85.8%       │
├────┼─────┼───────┼─────┼─────┼─────────┤
│青海  │331    │4       │149    │121    │82.8%       │
├────┼─────┼───────┼─────┼─────┼─────────┤
│浙江  │3922   │86      │1388   │1835   │84.4%       │
├────┼─────┼───────┼─────┼─────┼─────────┤
│重庆  │1592   │53(含11名博士)│562    │711    │83.3%       │
├────┼─────┼───────┴─────┼─────┼─────────┤
│广西  │1616   │567            │726    │80%        │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│吉林  │2105   │961            │975    │92%        │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│安黴  │1682   │860            │729    │94%        │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│贵州  │1202   │339            │553    │74.2%       │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│江西  │2540   │918            │1169   │82.2%       │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│河南  │5828   │2353           │2774   │88%        │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│湖北  │2443   │1101           │1109   │89%        │
├────┼─────┼─────────────┼─────┼─────────┤
│内蒙古 │1901   │789            │894    │88.5%       │
└────┴─────┴─────────────┴─────┴─────────┘

  

┌────┬─────┬───────┬──────────┬─────────┐
│广东  │3283   │181      │2967        │95.9%       │
├────┼─────┼───────┴──────────┼─────────┤
│海南  │232    │225                 │97%        │
├────┼─────┼──────────────────┼─────────┤
│四川  │3985   │3188                │80%        │
├────┼─────┼──────────────────┼─────────┤
│西藏  │877    │535                 │61%        │
├────┼─────┼──────────────────┼─────────┤
│山东  │5873   │4558                │77.6%       │
├────┼─────┼──────────────────┼─────────┤
│湖南  │3952   │3402                │86.1%       │
├────┼─────┼──────────────────┼─────────┤
│辽宁  │2557   │2386                │93.3%       │
└────┴─────┴──────────────────┴─────────┘

  与此相印证的是各地普遍存在陪审员中社会精英比例较高尤其是公务员比例过高等不合理现象,不仅使陪审员的代表性层层递减,也排除了社会其他群体的有效参与。据了解,西藏自治区人民陪审员中高达75%来自党政机关,内蒙古自治区则有57.2%,海南省有56%,湖北省有52%(见表二)。如果加上事实上参照公务员管理的事业单位的陪审员,则比例更高。由于法官与公务员同在“体制内”,同是公权力的行使者,不仅身份基本等同,而且立场几乎一致,过高的公务员比例显然稀释掉了“大众化”的成分,大幅度损减了陪审制的代表性。与此相对照,各地普遍存在农民陪审员比例过低的现象。如广东省3283名陪审员中,仅有174名农民,仅占5.3%;安徽省1682名陪审员中,仅有82名农民,仅占5%;吉林省2105名陪审员中,仅有85名农民,仅占4%(见表二)。
  表二 部分省(区、市)人民陪审员来源结构

┌─────┬──┬───────┬───────┬──────────────────┐
│地区   │人民│党政机关干部 │企事业单位(含 │农民                │
│     │陪审│       │高校、科研院所│                  │
│     │员 │       │)       │                  │
│     │总数│       │       │                  │
│     │  ├───┬───┼───┬───┼────────┬─────────┤
│     │  │人数 │比例 │人数 │比例 │人数      │比例       │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│内蒙古  │1901│1088 │57.2% │509  │26.8% │47       │2.5%       │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│河南   │5828│2355 │40.4% │1926 │33.1% │631       │10.8%       │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│安黴   │1682│810  │48%  │614  │36.5% │82       │5%        │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│吉林   │2105│853  │40.5% │556  │26.4% │85       │4%        │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│海南   │232 │130  │56%  │102  │44%  │11(前两类数据巳 │4.7%       │
│     │  │   │   │   │   │包含)      │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│广东   │3283│   │   │   │   │174       │5.3%       │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│浙江   │3922│1451 │37%  │832  │21.2% │820(含村居干部) │20.9%       │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│重庆   │1592│634  │40%  │425  │26.7% │343(基层自治组织│21.6%       │
│     │  │   │   │   │   │)        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│四川   │3985│1993 │50%  │1195 │30%  │797(含城市居民) │20%        │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│福建   │1971│918  │46.6% │550  │27.9% │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│贵州   │1202│574  │47.8% │272  │22.6% │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│江西   │2540│534  │21%  │736  │29%  │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│西藏   │877 │658  │75%  │105  │12%  │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│湖北   │2443│1270 │52%  │586  │24%  │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│湖南   │3952│2249 │56.9% │1047 │26.5% │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│青海   │331 │160  │48.3% │114  │34.4% │        │         │
├─────┼──┼───┼───┼───┼───┼────────┼─────────┤
│广西   │1616│682  │42.2% │343  │21.2% │        │         │
└─────┴──┴───┴───┴───┴───┴────────┴─────────┘
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  (二)陪审员参审两极化,“大众化”功能难以实现
  即便陪审制度的民众基础较为薄弱,但现有制度规范不仅赋予陪审员与法官同等职权,还为陪审员充分行使这一职权提供了各项保障,如提供交通补助费、无固定收入人员的生活补助费等经费支持[12],要求人民法院、人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织保障人民陪审员依法参加审判活动,[13]规定了人民陪审员评议案件的具体程序、出现意见分歧时的处理办法[14],既有充当法官的权力诱惑,又有权力行使的制度保障,选任出来的人民陪审员总归可以正当地行使职权吧?事实却不尽然,有三种现象为证。
  第一,“荣誉陪审员”现象。有相当一部分陪审员几乎从不履行陪审职责,成为徒有其名的荣誉陪审员,更进一步损减了陪审员的代表性。如2005年以来,天津市从未参加过案件陪审的多达650人,占人民陪审员总数的32.4%;江西省则有356人,占总数的14%;陕西省有216人,占总数的9.1%。(见表三)山东省共免除了150余名无正当理由长期不履职的陪审员职务,西藏免职208人,黑龙江免职192人。
  表三 部分省(区、市)人民陪审员参审情况统计

┌─────┬─────────┬───────┬──────┬────────┐
│地区   │2005年以来陪审员参│陪审员人均参审│陪审员个人最│从未参加案件陪审│
│     │审案件数所占比例 │数      │多参审案件数│人数      │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│陕西   │15.64%      │       │      │216人(占9.1%)  │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│天津   │16.74%      │       │600(五年数) │650人(占32.4%) │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│江西   │         │907人平均11件 │      │356人(占14%)  │
│     │         │以上,1255人平│      │        │
│     │         │均在1-10件之间│      │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│广东   │69.5%       │42.7(其中947人│      │        │
│     │         │年平均100件以 │      │        │
│     │         │上)      │      │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│广西   │12.34%/2007年12.73│       │437/2007年51│        │
│     │%/2008年20.81%/200│       │9/2008年453/│        │
│     │9年        │       │2009年   │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│四川   │         │21      │      │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│贵州   │         │       │425     │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│甘肃   │         │       │273     │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│北京   │         │       │300     │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│浙江   │         │23.45     │720     │        │
├─────┼─────────┼───────┼──────┼────────┤
│福建   │28.3%       │10.1     │      │        │
└─────┴─────────┴───────┴──────┴────────┘

  第二,“陪衬员”现象。即便在参审的陪审员中,还有为数不少的陪审员“陪而不审、审而不议”,怠于行使陪审权,甘当“陪衬员”,成为法律文书上挂名的陪审员,不仅进一步损减了大众化的内涵,而且也使“大众化”的功能难以实现。
  第三,“陪审专业户”现象。在陪审员数量有限,一部分陪审员又失职的情况下,另一部分陪审员过于积极地行使陪审权似乎就不可避免,出现了所谓“陪审专业户”或“专职陪审员”等令人忧虑而又难以消除的现象,陪审权实际上集中由部分陪审员行使,完全偏离了“大众化”的价值目标。据了解,山西省5年来陪审案件最多的一名陪审员共陪审案件600余件,2009年浙江省陪审案件最多的达到720件,四川达到425件,广西达到453件(见表三)。
  由于陪审员参审两极化现象的存在,对于陪审员参审的正面评价似乎已经偏离了主流价值形态。往往对陪审制度的正面肯定主要集中在调解协商、专门领域的知识提供等方面,在一些地方,对陪审员积极参与执行也予以了正面评价,[15]而这恰恰从另一个角度证明了陪审制度价值的旁落。
  (三)陪审员管理“法官化”,被职业现象层出不穷
  与上述“非大众化”现象相对照的是陪审制度在运行中出现了“专职化”、“专业化”的倾向,职业化味道越来越浓。在法官职业化改革迟滞不前,法官职业“大众化”弊端尚未消弥之时,以体现司法“大众化”为导向的陪审制度改革却转而出现了“职业化”倾向,尤其令人感到唐突和困惑。但在事实上,陪审员无论是选任、参审、培训、管理都越来越与职业法官的模式趋同,不仅用选法官的方式选陪审员,用用法官的方式用陪审员,还用管法官的方式管陪审员。
  第一,比照选法官的方式来选陪审员。比较全国人大常委会《关于完善人民陪审制度的决定》第四条和《法官法》第九条,不难发现,立法者显然是比照选任法官的标准来选任人民陪审员的。无论是类别还是内容,陪审员与法官的任职条件大致相同。虽然在学历要求上存在较大差异,且没有法律教育背景和法律工作经历的限制,更没有获得法律职业资格证书的要求,但也要求陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。而实践中,法院往往热衷于选任有法律教育背景和从业经验以及具有一定专长的陪审员,表明“精英化”导向设计在实践中被贯彻得“有过之而无不及”。不仅任职条件基本雷同,在选任程序上也无实质差别,都是由法院院长提名,由同级人大常委会表决任命。
  第二,比照用法官的方式来用陪审员。人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性。[16]现行制度也明确规定应采取随机抽取机制选配陪审员。无论从制度价值还是制度规定的角度而言,陪审员的配置方式应该与法官完全不同,但事实并非如此。来自最高人民法院的数据显示:5年来,全国只有半数以上的基层法院实行了陪审员“随机抽取”方式。[17]这就意味着,还有近半数的基层法院没有实行“随机抽取”,而是参照法官的配置模式任意指定陪审员参审,从而导致了陪审员“专职化”或配备“固定化”等异化现象。不少地方法院尤其是其派出法庭甚至按照法官的配置模式,将少数陪审员分派到审判庭,与法官组成固定的合议庭,频繁使用,由此催生了大量的陪审专业户。对于那些选任的有专业技术和法律专业特长的陪审员,各地在使用中基本上比照法官使用方式,称之为“专家陪审员”。有些法院甚至明确“专家陪审员”不随机配置,而由法院根据案件情况予以指定,目的在于充分发挥专家陪审员的专长。而在实践中,有些“专家陪审员”确实也不负众望,在一些案件处理上以专业能力赢得尊重,甚至“比法官还法官”,被视为陪审功能作用发挥的一个亮点。
  第三,比照管法官的方式来管陪审员。在陪审员培训上,陪审员培训不仅比照职业法官培训模式,而且注重提高陪审员“职业”能力。培训往往是专业性很强的业务培训,目的是要提高陪审员履职能力,包括司法审判技巧甚至是庭审驾驭能力。不仅要进行岗前培训,[18]还要进行日常任职培训。[19]虽然在广度和深度上不如职业法官,但就培训的形式、目的和课程设置等方面来看,与职业法官培训几无二致。在陪审员管理上,也具有越来越明显的“职业化”倾向。按照相关制度规定,人民陪审员在参加审判时,与法官“同职同权”。[20]对陪审员强化管理和考核,是陪审制度改革一个新的发展动向。[21]在考核之外,还要追责,不再是“同职同权”,而是“同职同权同责”。[22]有的地方甚至提出要比照对法官的要求,对陪审员进行错案追究。这样的规定恐有其现实原因,目的是防止出现道德风险和法律风险,但问题在于以民主的名义由普通民众作出的判断能够被追究吗?
  二、冲突之源:理想与现实的距离有多远
  陪审的“非大众化”和“被职业”问题,看起来是问题的一体两面,共同指向的是陪审员与法官“同职同权同责”的职权配置模式。从制度运行的实际来看,这一职权配置模式非但难以实现,反而成为问题的根源,盖因为这一职权配置模式与现实社会环境和司法制度环境并不完全相融,使陪审的去“大众化”以及“精英化”或“被职业化”效应在所难免。
  (一)现行陪审制度架构与二元转型社会现实有所脱节
  一项以民主名义推行的制度必然要适应民主之下的社会结构,如此才有可能获得广泛的社会认同。伴随着我国社会转型逐步推进,传统的城乡二元社会结构逐渐松动。一项数据显示,到2008年我国城市化率只有44.9%,不仅水平低,而且还存在城乡二元经济社会结构等问题亟待解决。[23]2010年第六次全国人口普查数据反映出我国城镇化进程加快推进,全国常住城镇人口和乡村人口已非常接近,城镇人口为6.6亿人,占总人口的比重是49.68%;居住在乡村的人口为6.74亿人,占50.32%。[24]尽管如此,城市社会为一元,农村社会为另一元的城乡分隔和差异状态仍在持续。在这一进程中,城市社会整体上趋向精英社会,法治思想已经觉醒,规则意识不断强化,合理利用与规避规则的行为取向较为清晰,程序正义与实体正义受到双重看重。而广大农村仍然还属于乡土社会、熟人社会、礼俗社会,人们渴求“包青天”式的官方救济与民间自治救济并行,追求个案的实体正义,期望裁判基于客观真实,并兼顾道德、习惯与情理。
  以“同职同权”职权配置模式为核心建构的一元化陪审制度与这一社会现实明显是脱节的。确切地说,现行陪审制度似乎是为“城市社会”或者是“城市精英社会”所量身打造的,属于特定群体以及极少数人才能参与的游戏。既然要求“同职同权”,潜在的必然要求便是陪审员与法官“同质化”或相对“同质化”,那么比照法官选任标准要求陪审员具备较高学历条件就言之成理了。然长时期运行的城乡二元社会结构造成的城乡二元差距,具有大专以上学历的普通公民绝大多数集中在城镇,农民难以具备现行陪审员选任的资格条件,而要使他们与法官一样履其职、享其权、担其责,恐怕更是难上加难。即便是在城镇,大多数的城镇居民也不具备陪审员任职资格条件,尤其在城镇化进程中,不少城镇居民其实才刚刚从农民转换

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