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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
社会保障预算收支的失衡与调整
【副标题】 以公平可持续为价值考量
【英文标题】 The Imbalance and Adjustment of Social Security Budget Revenue and Expenditure
【英文副标题】 Taking Equity and Sustainability as a Value Consideration
【作者】 余鹏峰【作者单位】 厦门大学法学院
【分类】 社会保障法
【英文关键词】 social security budget revenue; social security budget expenditure; fairness; sustainability
【文章编码】 2095-3275(2017)01-0098-010【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 98
【摘要】

“公平”和“可持续”是评价社会保障制度的两大指标,体现在其预算收入方面的安定性、支出方面的绩效性。收入方式的长期税费之争所衍生的多元征管体制,降低了社会保障预算收入的安定性;支出结构的失衡使得其保障生存与发展权的价值无法彰显,制约了社会保障预算支出的绩效性。对此,一方面要以社会保障费改税为突破,变革社会保障预算收入机制,构建以社会保障税为主体的多元筹资体系,确保财源的安定;另一方面要以政府财政转型为契机,增加社会保障财政支出比重,促进社会保障预算支出均等化,强化社会保障预算支出正当性,提高给付的绩效。唯有如此,方能更好地维护社会保障制度的公平可持续,并最终实现公民的社会保障权。关键词:社会保障预算收入;社会保障预算支出;公平;可持续

【英文摘要】

There are two important indicators for evaluating the social security system, one is fairness, and the other is sustainability, which reflected in its budget revenue stability and expenditure performance.The longterm taxes and fees of the social security budget revenue mode reduces the stability of the social security budget income; The imbalance of expenditure structure makes the value of guaranteeing the survival and development rights not be manifested, which restricts the performance of social security budget expenditure.In this regard, on one hand, the social security tax reform as a breakthrough change the social security budget revenue mechanism to ensure the stability of financial resources; On the other hand, the Government’s financial transformation as an opportunity to adjust the structure of social security budget expenditure, improve the performance of the payment, to promote the perfection of social security system, and finally to promote the realization of civil society security rights.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221076    
  一、问题的提出
  全面深化改革,要求“建立更加公平可持续的社会保障制度……健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度”{1}。无疑,“公平”和“可持续”是社会保障制度的价值标准与衡量尺度。预算收支的合理安排与否直接决定了社会保障资源的配置样态和供给水平。由此,从预算的角度而言,“可持续”指标强调维系社会保障项目存在、运行及发展所需财源的安定性;“公平”指标着重社会保障资源之适正给付、不偏倚、不过剩、无不足的绩效性。然经济社会转型时期,一方面,“经济增长速度的放缓和失业的上升既导致了社会支出的增加,又导致了社会收入的减少,与此同时,社会保障的融资体制也出现了危机”{2};另一方面,社会保障法制滞后及预算法律制度罅隙已无法适应日益增长的财政社会保障资金管理规范化的需求,制度的负外部性骤增[1]。以“可持续”和“公平”为鉴,中国社会保障预算收支在安定性和绩效性方面表现极为欠佳:收入方式的长期税费之争所衍生的多元征管体制,降低了预算收入的安定性,难以确保制度的可持续;支出结构的失衡使得保障生存与发展权的价值无法彰显,制约了预算支出的绩效性,无法增进制度的公平。而随着经济新常态、贫富差距增大、人口老龄化等诸多问题接踵而至且愈演愈深,社会保障预算对每一个社会成员的基本利益与经济行为影响则更为深远。若不能通过制度化、法治化、科学化的方式、方法强化并提高社会保障预算收支的安定与绩效,那么将会导致大量的稀缺公共资源不是惠及绝大多数的弱势群体,而是用于为少数人服务的与社会保障无关的领域,那时社会治理危机将会爆发。如何在全面推进依法治国的进程中,通过社会保障预算法治化以确保其物质基础收支的安定性、绩效性,成为当下中国社会保障治理亟待解决的课题。鉴于此,本文拟在梳理社会保障预算收支的实然面向的基础上,探讨其可能调整的方向,以期强化社会保障制度的公平、可持续,为公民社会保障权的实现添砖加瓦。
  二、社会保障预算收支的流变
  “两板块”预算模式下,中国社会保障以政府一般财政收入为来源而混列于一般公共预算的非保险社会保障(社会救助、社会优抚和社会福利)和采取缴费方式筹集而单列社会保险基金预算的保险社会保障(社会保险)两部分构成。总的来说,其财源有三:其一,源自公共预算的直接拨款、结余划拨、定额补助及特定项目划拨等安排用于社会保障的支出;其二,源于养老、医疗、失业及工伤等社会保险项目的缴费;其三,其他收入,包括国有资产增值(国有资本)划拨和捐赠。若如以全国财政决算表为蓝本,社会保障预算收支则由一般公共预算支出(社会保障和就业支出,医疗卫生与计划生育支出——医疗保障、住房保障支出),政府性基金支出(残疾人就业保障金支出,政府性住房基金,彩票公益金安排的支出),国有资本经营支出(社会保障和就业支出——国有资本经营预算补充社保基金支出)及社会保险基金收入(基本养老保险费收入——企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金,基本医疗保险费收入——城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金,工伤保险费收入,失业保险费收入,生育保险费收入)构成。
  就社会保障支出而言,实践中,按照功能分类,并结合2007年开始实施的《政府收支分类改革方案》所确立的收支分类科目,主要体现为社会保障和就业支出、社会保险基金支出、医疗卫生支出三大类。从1978年到2015年,社会保障预算支出从18.91亿元增加到19018.69亿元,增加了约1006倍;社会保障预算支出占全国财政总支出的比重从1.69%提高到10.81%,上升了9.12个百分点,自2000年后一直稳定在10%左右;社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的比重从0.52%提高到了2.81%,上升了2.3个百分点,近十年来比重基本保持在2%-3%之间[2]。可见社会保障预算支出的增长速度迅猛,也表明社会保障覆盖面在不断增长。
  从支出结构来看,始终处于持续调整状态。2007年以前,由抚恤和社会福利救济费、社会保障补助、行政事业单位离退休费三大项目构成;2007年以后,则由财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休费、补充全国社会保障基金、抚恤、退役安置、社会福利、城市居民最低生活保障、农村最低生活保障等项目组成。就前者而言,三大项目支出总额都在与年俱增,但比重此消彼长,抚恤和社会福利救济费及行政事业单位离退休费项目比重均呈下降趋势,而社会保障补助项目比重呈上升趋势,这主要是因为伴随国企改革的推进,社会保障预算支出的重心聚焦于建立与完善养老与医疗保险制度。就后者而言,社会保障预算支出大项从2007年的6个增加到2015年的13个,支出项目在逐年扩展并趋于稳定;社会保障预算列支内容实现了从无到有、从粗到细,如2008增列了抚恤明细,2010年增列了退役安置和社会福利明细,2011年在社会福利大项下增列了殡葬明细,2015年增加了特困人员供养明细,支出内容得到了进一步翔具。财政对社会保险基金的补助和行政事业单位离退休费支出占社会保障预算支出60%以上,是社会保障预算支出最主要的部分,而行政事业单位离退休费的比重仍然表现出不断下降的趋势;抚恤与退役安置、自然灾害救助、城市最低生活保障等支出项目比重相对稳定,略有增长,均维持在10%以下;社会福利、农村最低生活保障项目支出大幅度上涨,比重增长了3倍多;补充全国社会保障基金支出项目总量十分稳定,近四年皆是200亿元[3]。
  从支出主体来看,涉及中央、省级、地市及县乡四级政府,这主要是因为中国现行政府预算层级的划分是与国家政权结构和行政区域的设置相对应的,原则上实行“一级政府一级预算”。对比中央与地方社会保障预算支出情况发现,中央社会保障预算支出比重依旧徘徊在较低的水平。虽然自1998年以来这个比重有所上升,但一直到2015年也没有超过10%(历史最高水平是2003年的9.6%,2010年到2015年一直维持在4.0%-5.0%);而地方社会保障预算支出负担比率非常高,虽然自1998年来这个比重有所下降,但一直到2015年都在90%以上(最高达到96.19%,近年一直维持在95%左右)[4]。而进一步分析中央、省级、地市及县乡四级政府社会保障补助支出情况可以看出,地方社会保障预算支出最终落到了地市和县乡两级政府身上,基层政府社会保障预算支出负担较重。
  三、公平可持续价值下社会保障预算收支的失衡
  尽管随着社会保障和财税体制改革的推进,预算提高了社会保障资源在各利益主体之间的公平分配和可持续发展,但是目前社会保障预算收支仍存在失衡,难以满足安定性和绩效性的要求。
  (一)社会保障预算收入未满足安定性
  社会保障预算收入只有具备稳定的来源且能够保证社会成员的基本生活需求,才能维持其制度的可持续运转。而伴随着经济新常态、人口老龄化等日趋深化,中国社会保障预算收入不安定风险始终居高不下,具体体现在:
  1.财源缺口的与日俱增
  首先,养老保险转制成本巨大,历史欠债承担主体不明,养老保险制度可持续性受到威胁。20世纪末,中国社会保险制度启动改革,养老保险体制实现“现收现付”向“统账结合”转轨。由于“老人”个人账户无资金积累,加之“中人”个人账户资金严重不足,以致“新人”之缴费被“挪用”,从而造成了养老金的巨大缺口。据中国社会科学院世界社保研究中心测算,“以2012年为基准,社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿元,个人账户的隐性债务为2.6万亿元,合计城镇职工养老保险通账结合制度下的隐形债务达86.2万亿元,占2012年GDP的比例为166%”{3}。为此,2010年通过的《社会保险法》已经明确了这些历史欠账由政府承担,但具体是由中央政府承担还是地方政府承担,抑或是由中央与地方政府承担,分担比例几何,现有法律对此漠然置之。其次,中国已经步入老龄化社会且老龄化仍不断加深,养老保险、医疗保险等社会保障资金需求日益增大{4}。人口年龄结构的持续变化必然带来劳动力人口与老年人口比例关系的变化,老年人口赡养比不断攀升,长期“空账”运行的养老金制度面临极大压力。“假设目前的养老金政策没有任何改变,城镇养老金的收支缺口将逐步上升,到2050年达到GDP的6.6%,今后38年(2012—2050年)累计缺口(用名义GDP增长速度作为折现系数)的现值相当于2011年GDP的83%。”{5}再次,《人力资源和社会保障事业统计公报》(2008年前是《劳动与社会保障事业发展统计公报》)显示,自2009年至今,社会保险基金支出增长率始终高于基金收入率,甚至有部分省份当期社会保险基金收不抵支,同时社会保险基金投资收益率较低难以抵御物价上涨带来的通货膨胀风险。复次,经济新常态影响下,相当一部分企业陷入了发展困境、盈利锐减,甚至亏损、重组乃至破产,企业参保、缴费可持续受到严重冲击。例如,2014年全国中断职工养老保险缴费的企业就达到143.6万家,涉及职工人数3371万,同比增长11.6%{6}。面对迫在眉睫的危机,“财政支付社会保障的资金来源仍然没有改变,目前中央财政可以从社会保障福利彩票、利息税和减持国有股等收入中用于社会保障支付,而地方财政没有固定用于社会保障支付的资金来源,大多是通过增量财力和预算外财力来解决”{7},社会保障预算收入危如累卵。
  2.收入方式的不经济
  保险社会保障采用的是费的方式筹集资金,而非保险社会保障一般是通过税的方式获得财源。但中国不论是前者还是后者,都存在一定程度的不经济。于前者而言,不经济性体现在:一是“费”式筹资收缴难。由于缺乏约束,刚性不足,拒缴、滞缴、逃缴保费的现象突出。《全国社会保障资金审计结果(2012年)》显示,“12个省本级、84个市本级和436个县欠缴社会保险费370.76亿元;1个省本级、12个市本级和48个县未按规定办理补缴社会保险费10.12亿元”。二是“费”式筹资不规范,社会保险费还存在着地区、行业、群体的缴费方法及缴费比例的差异性,不利于公平竞争环境的形成。例如,城镇职工、城镇居民、农村居民和自营业者保费负担比例就不同,收入低于当地平均工资60%的城镇职工,负担比例要高于收入超过当地平均工资60%的城镇职工;收入不稳定的自营业者、城市居民和农村居民负担比例高于有工资收入者{8}。三是“费”式筹资管理乱。社会保险费征收、管理、支付权责经常混在一起,或由一部门独享,或由多部门分割,增加了征收社会保险费的难度,易滋生用人单位少报、虚报和漏报等隐瞒参保人数和缴费基数之现象。于后者而言,现行财源仰仗于普通税而非目的税,这意味着社会救助、社会优抚及社会福利预算必将受制于政府各种政策目标之竞合而未必能获得高度支持及优先地位。实际上,改革开放以来,以经济建设为中心贯彻社会主义建设的方方面面,国家预算紧紧围绕这一目标而展开,基本公共服务预算被置于经济建设预算之后,社会保障更是被置于预算的末端,财源无法充分获取甚至难以保障。以社会救助为例,则始终存在着财政投入量不足,财政资金投入缺乏稳定性,稳定的中央财政转移支付机制没有建立等问题{9}。缺乏法治底蕴的中国,政府在预算过程中具有“广泛裁量空间”,非保险社会保障通过普通税筹集财源实非万全之策。
  3.收入征缴的低效率
  现行社会保障预算收入征缴体制,更确切地说是社会保险费征缴体制肇始于《社会保险费征缴暂行条例》(1999年)。该暂行条例第六条规定社会保险费可由地税部门或社保经办部门征收,具体由省级人民政府规定。自此,中国社会保险费征缴的二元体制形成,后来甚至发展成为多元征缴体制。笔者通过梳理大陆31个省、自治区、直辖市,5个计划单列市及新彊生产建设兵团共37个区域征缴体制发现,截止2015年底,中国至少存在以下三种征缴模式:(1)北京、天津等17个区域采取的是五项社保费统一由社保经办机构征缴的模式,占比45.95%。(2)内蒙、辽宁等16个区域采取的是五项保险费均由地税部门征缴的模式,占比43.24%。其中,广东、厦门等4个区域规定由社保核定、税务代征,内蒙辽宁等12个区域规定由地税全面负责征收。(3)河北、黑龙江、湖南、青海等4个区域采取的是混合征缴模式,地税、社保经办机构根据不用的险种(人群)各自负责相关征缴事宜,占比10.81%。进一步分析发现,除了社保经办机构征缴模式下的地区实现了内部征缴主体的统一外,部分地税代征、全征的地区尚未达到国务院规定的“省(市、自治区)内保持一致”的要求,混合征收模式更是如此。这种统一地区多头征收的体制存在很大的弊端:一方面,各地区各自为政的征缴体制既阻碍了全国统一的社会保险行政管理体制的建设,还妨碍社会保险统筹层次的提高以及劳动力的自由流动;另一方面,多头管理易滋生“九龙治水”的尴尬,机构间协调导致交易成本提高{10}。正因如此,造成社会保障资金筹募过程中成本巨大,直接导致了社会保障预算收入效率的下降。吊诡的是,《社会保险法》只是明确了统一征收的基本原则,而没有进一步明确社会保险费征收责任主体,也没有确立委托代理关系,以致两个征收机构的地位和责任发生混淆。目前社会保险费征收机构协作不力、信息系统整合不力,账目、权益记录和待遇支付不符的问题仍在延续{11},亟待解决。不接我们电话 也不给拒接原因
  (二)社会保障预算支出未凸显绩效性
  正义是一切制度的首善。预算支出作为社会保障制度正义安排的具体体现,应该贯彻正义理念,体现公平、公正及公开的绩效要求。现阶段中国社会保障预算支出并没有彰显如是,突出的问题是:
  1.支出水平偏低
  国际上通常用社会保障预算支出占财政总支出的比重及社会保障总支出相对国内生产总值(GDP)的规模衡量一国(地区)社会保障支出水平。当下,中国社会保障预算支出有窄、中、宽三个统计口径。窄口径仅涵盖社会保障和就业支出项目中的社会保障项目支出总额,中口径就是社会保障和就业支出总额,宽口径则是社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出下医疗保障支出及住房保障支出总额。若按照宽口径计算,2015年中国社会保障预算支出29719.45亿元,占财政总支出的16.89%,仅高于1996年马来西亚(2.9%)、泰国(1.9%)、印度尼西亚(2.7%)、肯尼亚等国家的水平,与西方国家财政社会保障支出动辄就占本国财政总支出30%以上的情况相较,可谓不如远甚[5]。若按照中口径计算,2015年中国社会保障预算支出19018.69亿元,占财政总支出的10.81%,约略相当于印度尼西亚1996年的水准(9.8%)。就后一指标而言,2015年中国社会保障总支出58877.98亿元,占GDP的比重为8.7%,低于瑞典、法国、德国、英国、美国等发达国家1980年的支出水平,不济墨西哥、土耳其20世纪末的水准[6]。综合分析这些数据发现,中国不论是社会保障预算支出占财政总支出的比重,还是社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的规模都低于发达国家,甚至低于巴西、俄罗斯等发展中国家,社会保障预算支出水平偏低不言而喻。
  2.支出结构失衡
  首先,社会保障预算支出项目结构不合理。一方面,支出项目设置不合理,社会保障与非社会保障支出项目混杂,不同属性社会保障支出项目界限模糊。如行政事业单位职工的公费医疗、离退休金、社会福利补贴等支出与政府的经常性支出混在一起;社会保障预算支出散落在社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、住房保障等科目内,与理论界对社会保障支出的分类不一致;新型农村合作、事业单位医疗,公务员、优抚对象医疗补助,城镇居民基本医疗保险,城乡医疗救助,疾病应急救助支出与医疗卫生与计划生育支出混在一起。另一方面,支出项目间不平衡性问题仍然凸显。社会保险基金、财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休是其支出中最主要的内容,而抚恤、退役安置、社会福利、城乡生活救助等项目支出比较少。以2015年为例,社会保险预算支出(社会保险基金预算支出+财政对社会保险基金的补助)39356.68亿元,占社会保障预算支出的66.84%,远高于非保险社会保障预算的33.16%;而非保险社会保障预算支出中抚恤、退役安置、社会福利、城乡生活救助等总和与行政事业单

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【注释】                                                                                                     
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