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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
我国行政程序法典化目标模式的追求
【英文标题】 The seck of aim mcdel in APL of our country
【作者】 朱春莉【作者单位】 云南省人民检察院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 目标模式 整合型权利模式 行政程序法
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 3【页码】 60
【摘要】

行政程序法典化,首先要解决的问题就是选择何种目标模式。受我国政体结构、宪政基础、生产力发展水平、法律传统文化、公民权利意识等客观因素的影响,并立足于程序法的发展方向,借鉴他国成功立法经验,顺应时代潮流,与国际接轨,我国行政程序立法应采用权利模式。这是由行政实体法与行政程序法、权力与权利的关系,目标模式的判断标准,行政程序法的立法现状及行政程序法调整的主体现状,我国社会主义改革的现实,我国行政程序立法目标模式的历史发展等诸多因素决定的。采用整合型权利模式,有利于规范政府行政行为,保护公民权利,促进我国社会主义市场经济的建立,实现依法治国的伟大方略。

【全文】法宝引证码CLI.A.1113535    
  
  行政程序是现代市场经济、民主政治和法治观念不断发展的产物。依法行政的核心在于保持法律对行政的控制,而利用程序来控制政府权力,则是二十世纪行政法领域最重要的成果之一。行政程序具有其自身独立的价值,它是行政法治的基石和核心。行政程序法的根本宗旨就是设计出一个能够很好规范行政权同时又能保障公民合法权益的制度来。我国要建立社会主义市场经济体制,走依法治国的道路,就迫切需要制定行政程序法来规范政府的行政行为,以适应社会主义市场经济的要求和实现依法治国的方略。统一的行政程序法典的制定与实施,是中国行政法制现代化的前提,目标模式的确立,则是行政程序法典化的基础。
  一、行政程序法目标模式的分类和意义
  行政程序法典化,即要把行政程序规范化、制度化、法律化,上升为体现统治阶级意志的法律,首先要解决的问题就是选择何种目标模式。所谓“目标模式”,是指立法者根据自己的需要,为实现某一立法目的所适用的基本原则、制度、规则的冲突协调而预先设计的关于行政程序法体系和内容的理想结果所呈现出来的总体风格和特征。
  (一)目标模式的基本类型
  我国理论界对行政程序法目标模式的分类有不同的认识,概括起来主要有:第一种观点把目标模式分为权利模式和效率模式;{1}(P46~47)第二种观点将行政程序法目标模式与价值模式放在一起探讨,提出行政程序法目标模式分为保护模式和维护模式;{2}(P45~59)第三种观点把行政程序法目标模式分为公正模式和效率模式两种;{3}(P78~85;P283)第四种观点认为行政程序法目标模式可分为控权模式、保权模式和效率模式。{4}(P42~43)还有一种观点把控权模式和保权模式统称为权利模式,而分类为权利模式和60效率模式;{5}(P83~88)第五种观点认为行政程序法目标模式包括控制模式、效率模式和权利模式。{6}(P291~293)
  上述分类,控制模式是封建专制时代的特色,不具有现代行政程序法理论上的意义;控权模式和保权模式在划分“权”的概念上不统一,指向不明确,因为“权”在控权模式中应理解为“行政权”,在保权模式中既可理解为“行政相对人权利”,也可理解为“行政权”;把行政程序法的目标模式归纳为公正(权利)模式和效率模式的居多。笔者认为,行政程序法的目标模式可归结为权利模式和权力模式,理由如下:
  第一、从行政程序法的价值和价值取向看。在行政程序法的研究领域,比较一致的看法是“公正”和“效率”是程序法的核心价值。笔者认为,“公正”是人类的最高价值,也是法的基本价值之一。任何“良法”,首先要体现“公正”,才得以存续和适用,“公正”是所有“良法”追求的最终目的,行政程序法当然也要以“公正”为其首要的价值取向,用“公正”作为行政程序法的目标模式难以突出其特点。而且,价值是一种客观存在,目标则是一种主观愿望,目标的客观结果是作用而非价值,不能把客观存在的价值作为一种主观上想要达到的目标。此外,“公正”应包含“正义”和“平等”两层含义,公正不仅要保护行政相对人的合法权益,也要维护行政机关依法行使职权;“效率”也是行政程序法的价值之一,{1}(P45)而且,提高行政效率,并非意味着要以损害相对人权益为前提,提高行政效率一方面是规范行政权力行使的要求,另一方面也是保障相对人合法权益及时地实现,因为“JUSTICE DELAYED IS JUSTICE DENIED”(延迟正义就是抹煞正义,推迟公正就是践踏公正)。
  公正和效率是行政程序法的价值取向,不能降格为目标模式。应松年先生第一次正确区分了价值模式和目标模式,把行政程序法目标模式分为维护模式与保护模式,{2}(P45)笔者认为称之为权利模式和权力模式更为妥当。首先,“维护”和“保护”是同义词,很多场合下可以相互替换使用。“维护”被解释为“使免于遭受破坏;维持保护”;而保护是“尽力照顾,使不受损害”。{7}(P1183,83)其区别仅在于“维护”的主体是主动进行,而“保护”的主体更多的是被动而为之。公民权利不仅需要保护,自己维护自身的合法权益也是很有必要的,在行政程序法目标模式以及由此决定的基本原则、基本制度上,也要体现“维权”。其二,使用“权利”和“权力”使目标模式更加开门见山,一目了然。“权力”有两层含义,一是指“政治上的强制力量”,二是“职责范围内的支配力量”。{7}(P1183,938)作为权力的主体,只能是行政机关或其授权、委托的组织、个人;“权利”则是与“义务”相对的,公民或法人依法行使权力和享受的利益,{7}(P1183,938)权利的主体则只能是公民或法人。使用“维护”和“保护”一词,不能明确主体。
  第二,从行政程序法的作用或功能来看。我国学者对行政程序法的功能,有的概括为“提高行政效率;监督行政机关,防止其失职、越权、滥用职权;保护个人和组织的合法权益”;{8}(P291)有的认为是“规范、制约、监督、促进行政权的合理行使;保障行政相对人的合法权益,规范行政相对人的参与程序,促进行政民主化;提高行政效率”;{3}(P66~75)有的从“行政参与;权利保障;提高行政效益;对行政权的制约”几方面作了论述。{1}(P81~104)笔者认为,行政程序法的作用就在于维护行政权的正确行使,保障相对人的合法权益。行政效率既是行政权正确行使的要求,又是相对人权益保障的需要。因此,结合对行政程序法价值取向的分析可以认为:行政程序法的目标模式可归结为权利模式和权力模式。
  (二)确立行政程序法目标模式的意义
  行政程序法目标模式是其价值取向的体现,同时,它又决定了行政程序法的基本原则以及由基本原则所决定的具体原则和专门制度。价值取向比较抽象,不能在行政程序法中加以具体规定,而具体原则和专门制度又无法高度概括行政程序法的基本精神。所以,目标模式的确定,对于行政程序法典化具有十分重要的意义,也有人因此将目标模式称为行政程序法的“理念”和“精神”。{9}(P48)目标模式不确定,立法目的也就不明确,所立之法缺乏针对性,解决不了现实问题,执法也就困难重重,立法因之而失去了意义。一些重要法律缺门的原因,并不在于人们是否重视这些法律、立法者是否及时制定这些法律,而在于是否有了需要这些法律保障的目标模式。目标模式的不确定,不仅影响法律的制定,也影响法律的执行。像《企业法》、《破产法》在经济生活中的地位和作用时有起伏,其深层次的原因也在于此。
  二、影响我国行政程序法目标模式选择的因素
  行政程序法的目标模式,并不是立法者任意选择的结果。受行政程序法的理论基础、价值取向、立法目的、行政权运作状况、法律传统文化等诸多因素的影响,不同国家采取了不同的目标模式。在发达的市场经济国家,以议会为主导,在国家与个人的关系上,国家存在的目的是为了保障个人的自由、权利和发展。“天赋人权”、“人生而自由平等”以及“主权在民”思想已成为现代西方宪政之根本,奉行个人权利至上,在程序价值取向上崇尚正当程序,重视通过法律程序而非实体法保护公民权利,防止权力滥用、保护公民权利成为制定行政程序法的主要目的,其目标模式一般都倾向于权利模式。而在经济不发达,以行政为主导的国家,重实体、轻程序,注重以完备的实体法而非程序法来保障公民的权利,在公民与国家的关系中,国家是目的,代表了至高无上的社会秩序,通常要通过扼制个人自由、意志,制约个人权利的手段来确保社会秩序,制定行政程序法的目的更多的是出于行政权力的自我完善,制约行政权力的色彩相对淡薄,其目标模式一般表现为权力模式。
  我国要制定出一部顺乎世界民主潮流,适应现代法治社会需要,为市场经济的健康运行提供有效法律保障的行政程序法,面临的首要问题就是选择何种目标模式。影响我国行政程序法目标模式选择的取决因素主要有:

我不休息我还能学


  (一)政体结构。我国实行人民代表大会制度,即是根据民主集中制原则,通过普选产生全国和地方各级人民代表大会,并以此为基础组成其他国家机关,行使国家权力。人民代表大会制度是我国的政权组织形式,各级人民代表大会以立法的方式把国家的行政权授予各级人民政府行使,之后,又采取各种方式对政府行政行为进行监督,其中,制定严格规范的行政程序法就是对行政权最有效的监督,以防止、控制行政权被滥用,保证行政相对人的权利,使国家权力属于人民这一政体结构得以从根本上实现。从这一角度讲,在设置我国行政程序法目标模式时需要充分考虑宪法的有关规定。如宪法第27条第2款规定的“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”,为建立行政程序法的听证制度奠定了宪法基础;宪法第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”是行政公开原则、当事人参与原则的宪法依据。权利模式的行政程序通过配置权力资源,制约权力行使主体,约束权力运行过程,监控权力运行效益,以防止和纠正权力运行的偏误和紊乱,从而协调国家权力与人民利益的相互关系,力图避免以权力损害权利,将权力凌驾于权利之上的本末倒置现象,保证国家权力运行的人民性、民主性、合理性与公正性,真正实现一切权力属于人民的最高价值。
  (二)生产力发展水平。从法的客观性方面看,法是受制于社会物质生产方式和社会关系中的客观利益格局。目前,我国正处于社会正义初级阶段,是从行政权力泛化的行政化社会向权利主体多元化的市场化社会转变的过渡时期,生产力水平落后且不平衡。随着我国经济从计划经济向市场经济的过渡,行政程序法的制定必须以市场经济为基础来适应时代发展的要求。市场经济实质上就是自由经济,必须特别强调市场主体的自由与权利,必须从程序上对行政权进行必要的节制,以减少行政行为对市场的过分干预,彻底摆脱计划经济的阴影,让市场主体自觉地“不找市长找市场”。发展生产力是社会主义的根本任务,行政程序法目标模式的确立要有利于解放和发展生产力,这是我国社会主义的本质决定的。行政程序法所依赖的经济基础发生了较大的变化,其目标模式的选择也必然并应当发生相应的变化,最终摆脱计划经济体制下浓重的维护行政权力行使的立法目的。因此,无论我国的社会发展变革是如何地不平衡,在向市场经济转型的总方针已经决定的情况下,权利模式的行政程序法也将成为一种必然的选择。
  (三)法律传统文化。我国的文化,历代都是在中外交流与西方结合的过程中发展,近代法学也是从西方输入,并在西方的影响下发展起来的。自清末开始的中国法制现代化,不得不抛弃数千年法律传统而转向移植西方法律制度,制定一部适合我国国情的行政程序法是我国政治、经济发展的迫切需要。首先,我国属大陆法系国家,受传统的集体主义思想影响,以国家为本位。{10}(P65~69)新中国成立后,移入前苏联的法律制度与法律理论,谋求社会正义是一百多年来中国社会变革的一个目标。但是,“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少”。{11}(P332)由于我国深重的内忧外患,社会正义的核心可以说是民族的正义和阶级的正义,即群体的正义,群体的权利和自由绝对压倒个人的权利和自由。虽然在现代国家,绝对的个人本位和绝对的国家本位都不存在,但仍有侧重;其次,我国法制有重义务轻权利,以公民义务为本位的传统,人权观念淡漠,权益保障机制尚不健全。在我国,立法的义务本位主义思想十分严重,权利意识遭到严重的压抑。“在我国社会主义法制建设中,长期以来,都偏重法律义务价值,忽视法律权利价值”。{12}(P425)法律的制定以义务为重心,对个人的权利规定得很少而且模糊,对侵犯个人权利(尤其是行政行为侵犯个人权利)缺乏具体、明确的补救措施;相反,对公民个人应尽的各种义务规定得十分具体,对不尽义务的行为有具体严格的处罚措施。这样一种法律现象,导致专制、专横的盛行,人们对法律不是趋之若鹜,而是避之犹恐不及,产生了对法律的冷漠情绪,“怕讼”、“厌讼”也就不足为怪了。用法律维护自己的权利也就只能是一句空话。现代法治中国,虽也在强调个人利益,但在国家利益与个人利益发生冲突时,总是强调个人利益服从集体利益。第三,中国古代诉讼法律价值取向是维护权力而不是权利。{1}(P184)中国古代是以习惯为中心的礼制,强调在任何关系当中当事人双方的义务正是礼的核心,儒法之争终以“罢黜百家,独尊儒术”而宣告对封建中国长达千余年之久的思想禁锢,儒家强调习惯法和自然的差序结构,使权力的效用过分仰仗传统。中国封建社会统治者创造出完整的诉讼法律程序,在于维护以君权为核心的国家权力,并通过传导息诉的法意识,号召臣民放弃诉讼权利,以减弱社会权利对国家权力的监控;第四,重实体,轻程序,强调实体公正的价值取向一直在行政执法和司法中占主导地位,对行政程序法的制定起着至关重要的作用。因此,确定一套公正合理的程序就显得尤为重要。
  (四)公民权利意识。从历史文化的角度看,政府官员滥用权力,侵害公众利益的现象在东西方都一样存在,但东西方国家解决这个问题的传统方式却不一样。西方国家,特别是少数发达国家,曾经历过充分发展的自由资本主义时期,个人本位的权利观相当发达,很早就采用“以权利制约权力”的方法防止政府官员滥用权力和保障民主的实现,甚至出现个人权利被滥用,影响社会秩序的局面。中国社会发展的道路不同于西方国家,没有经历过自由资本主义充分发展的时期,从封建社会直接进入社会主义初级阶段,政府权威空前强化,俨然成为社会正义的化身。长期的社会动乱和战争导致对基本生活秩序的需求,从另一方面强化了政府权威,并遏制了个人对权利和自由的享有,个人权利观念相对不发达,公民权利意识低,不懂如何行使,有时甚至不愿意行使自己应有的权利,制约政府权利的意识相当淡薄。在一个缺乏自然法信仰的社会建立法治秩序,法律的权威性更有赖于程序法的合理与公正,制定以保护公民权利为首要目的的行政程序法尤为至

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{15}行政许可法(Z).第46~48条.

{16}姜明安.关于《行政程序法(试拟稿)的说明》(DB/OL).大松行政法网,2004—03—01.

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