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【期刊名称】 《现代法学》
博弈与协调:构建多边投资规则的中国方略
【英文标题】 Game and Coordination: China's Strategy for the Construction of Multilateral Investment Rules
【作者】 邓瑞平周亚光
【作者单位】 西南政法大学国际法学院西北政法大学丝绸之路区域合作与发展法律研究院
【分类】 国际投资法【中文关键词】 多边投资规则;构建路径;冲突与协调
【英文关键词】 multilateral investment rules; paths of construction; conflicts and coordination
【文章编码】 1001-2397(2015)05-0159-11
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2015.05.14
【期刊年份】 2015年【期号】 5
【页码】 159
【摘要】

国际投资法律机制正从多极体系向多中心结构变化,逐渐脱离当前国际投资法律体系的发展中国家增多,发达国家正积极推动超大型自由贸易协定。此趋势的规则表现是国际投资法律机制从欧美两极化主导下的双边机制向多中心国家主导的多边化方向发展。我国应有应对不同场所下多边投资规则构建的方略,即在遵循优先构建地缘性多边投资规则、重点构建自贸区多边投资规则、主导构建非发达国家间多边投资规则、积极参与构建普遍性投资规则的基本方略基础上,对规则冲突进行协调。

【英文摘要】

The legal mechanism of international investment is changing from a multi-polar system to the multi-hub structure. The number of developing countries that move away from the current international investment legal systems is increasing, while developed countries are trying to promote the formation of mega-regional agreements. It manifests that bilateral regime which is led by bipolarity has been evolving to multilateral regime which is led by multi-hub states. China should adopt different strategies for different regimes: the priority of making geopolitical multilateral investment rules, focusing on the construction of the FTA multilateral investment rules, leading the construction of multilateral investment rules of the non-developed countries, actively participating in the construction of the universal investment rules, and coordinating conflicts of these rules and relevant rules.

【全文】法宝引证码CLI.A.1242301    
  引言
  中国、印度、巴西等发展中大国正各自以不同的方式在国际经济发展中发挥重要作用。国际经济法律中的多元主义(pluralism)正在发展,各子系统(包括区域与部分特殊领域)的法律机制已表现出国家中心主义(state - centric)的发展趋势,全球性的经济规则也正在发生改变,国家在国际经济法律中的地位与作用正在增强{1}。国际投资法律体系正从欧美主导的多极体系(multi - polar system)向发展中国家积极参与的多中心体系(multi - hub system)方向发生结构性重组,其法律形式和法律机制正从双边投资条约(BITs)模式向多边投资条约(MITs)模式转化。我国当前同为国际投资的重要输出国与输入国(以下简称“混同身份”),但我国奉行的新古典主义经济学的发展政策——特别是贸易与投资政策——具有复杂、易变与不一致性的特征{2}。在利用多边规则、机制推动建立国际投资法律新秩序的变革过程中构建中国方略,是我国“从顺势而为”向“谋势而动”积极参与建构该法律新秩序的重要步骤。
  一、构建多边投资规则中国方略的重要性与可行性
  多边投资规则的表现形式具有多元性,主要有地缘性、自贸区、非发达国家和普遍性4种基本类型。在这4种类型中,构建多边投资规则中国方略的重要性和可行性各有不同。
  (一)构建多边投资规则中国方略的重要性
  1.我国亟须构建促进和保护地缘性投资的多边规则
  丝绸之路经济带和海上丝绸之路(简称“一带一路”)是我国2013年提出的以亚欧地缘为基础的促进各国和国际经济合作与发展的战略倡议,将极大促进我国的国际投资[1],但“一带一路”沿线国家投资环境极为复杂,并面临传统与非传统投资风险[2]。随着我国“一带一路”战略的推进、亚洲基础设施投资银行的成立和营运、丝路基金的设立和运行,我国需要通过地缘性多边投资规则保障我国在近邻和远邻国家基础设施投资和其他投资的稳定、安全与利益。
  2.我国亟须构建自由贸易区多边投资规则
  在我国已签署的含有投资规则的自由贸易协定(FTAs)中,投资规则的内容存在差异,不利于我国资本的国际流动。区域主义及其下的自由贸易区已成为当前国际经贸法律秩序建构与发展的重要方向,我国应当顺应此种形势,积极建构自由贸易区多边投资规则。目前以下重要方面决定了中国建构自由贸易区多边投资规则的重要性:第一,2014年北京APEC贸易部长会议明确提出了建设“亚太自由贸易区”(Free Trade Area of the Asia Pacific,以下简称FTAAP)的共识主张,各方同意在新成立的贸易投资委员会下成立“主席之友”,以进一步研究多边投资规则的制定问题。虽然APEC的非约束性原则、多边主义的兼容性以及政治意愿是建立FTAAP的极大挑战,FTAAP在当前APEC框架下只是“远期愿景”{3},但其可能性不可忽视。第二,2010年东盟提出了“区域全面经济伙伴关系协定”(Regional Comprehensive Economic Partnership,以下简称RCEP),该协定的意图是包括中国在内的16国之间就货物与服务贸易、投资达成区域一体化的综合协定。虽然在RCEP的谈判中,中国的“东盟+3”(东盟+中日韩)与日本的“东盟+6”(东盟+澳大利亚、新西兰和印度)存在谈判战略冲突,在竞争政策、农产品、政府采购等问题上也存在重大分歧,包含众多议题在内的区域经济一体化协定短期内难以实现,但从长远看,该协定的达成具有可能性,只是各方利益协调和时间问题。RCEP不仅有利于区域投资的发展,且对形成符合亚洲发展利益的投资规则体系、强化我国国际投资规则博弈话语权有重要意义[3]。我国需要在该协定的议题和条款的提出、谈判启动与进程推进中发挥积极甚至主导性作用。第三,金砖国家经贸投资合作发展很快,建立金砖国家自由贸易区具有可能性,我国需要在现有的《经贸投资框架》基础上谋划金砖国家投资协定。第四,我国与欧盟在2013年启动了独立于FTAs的投资协定谈判,并在部分问题上获得进展,中国已经显示出构建自由贸易区多边投资规则的方略。
  3.我国亟须构建保障非发达国家发展权的多边投资规则
  非发达国家(即发展中国家与不发达国家)在当代国际投资体制中面临发展权危机[4]。国际投资法中的发展权是指投资自由化不应当以牺牲东道国政府经济、社会、文化和政治的全面发展为代价;投资关系的利益相关方均对东道国国民及东道国的政治与经济秩序的良好发展负有责任;东道国有权根据本国国情决定其对外资的开放程度及管理程度,确保发展目标的实现{4}。但当前非发达国家与发达国家之间的BITs不仅规定了较高的投资保护标准,且对投资者与东道国间的争端采用国际调解仲裁解决机制。在此种国际调解仲裁解决机制中,调解员或仲裁庭仲裁员多数来自发达国家[5],其通常偏向保护投资者利益,对东道国公共利益采取漠视态度[6],不利裁决严重损害了包括我国在内的非发达国家的发展权。
  4.我国亟须建构促进资本国际流动和利益平衡的普遍性投资规则
  就我国国际投资而论,2012和2013年的资本流入与流出量分别处于世界第二位与第三位,是资本输入与输出国的混同身份[7]。就全球投资条约而论,截至2013年底全球BITs和包含投资规则的FTAs近3240份,但这些协定之间庞大的谈判量和复杂程度令各国政府和投资者难以应对,且只涵盖所有可能出现的双边投资关系的1/5,需要再缔结约14100项双边条约才能完全涵盖所有的投资关系[8]。就区域多边投资规则而论,其发展在“区域内投资者”(insider)与“区域外投资者”(outsider)划出了虚拟的场域界限,对国际投资自由化与便利化造成了一定障碍{5}。因此,构建促进国际资本流动和平衡投资国东道国利益的普遍性投资规则,对具有混同身份的我国具有重要意义。
  (二)构建多边投资规则中国方略的可行性
  1.地缘国家间的可行性
  2012年签署的《中日韩投资协定》是我国在亚洲地区推动的地缘性多边投资规则,其内容对2007年中韩BIT无实质性变动,并对1988年中日BIT在多边模式下进行了整合。如前述,在2014年APEC贸易部长会议上,各方同意进一步研究多边投资规则的制定问题,尽管APEC的非约束性原则、多边主义的兼容性以及政治意愿是建立FTAAP的极大挑战,但问题不在于FTAAP是否在APEC框架下最终实现,而在于这一理念是否提出,其具体的实现路径完全可以在其他机制下完成[9]。上述实践对我国在“一带一路”框架下构建地缘性多边投资规则提供了可行性。
  2.自由贸易区国家间的可行性
  当前亚洲各国将FTAs从双边向多边方向推动。正在进行的RCEP谈判具有统一当前并行的5个“东盟+1” FTAs规则的功能并在谈判方面有加速趋势。中国与欧盟自由贸易协定谈判为我国建构自由贸易区多边投资规则提供了现实的可行性。前述金砖国家合作与发展机制之自由贸易区前景为我国建构跨地域自由贸易区多边投资规则提供了远景可行性。
  3.非发达国家间的可行性
  尽管发展中国家接受外资超过发达国家,但亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家脱离当前国际投资法律体系的倾向特别明显,部分发展中国家分别与欧洲国家终止了BITs但同时没有签订新协定[10]。南南BITs的数量从2007年开始迅猛发展,并在敏感议题上采取回避态度,没有接受发达国家的投资自由化立场{6}2。当前非发达国家间投资规模逐渐扩大,制定投资规则的立场逐步趋同,为中国构建非发达国家间多边投资规则提供了可行性。画风不对,如何相爱
  4.普遍性层面的可行性
  自2001年开始,BITs缔结数量日趋减少,1300项BITs处于随时终了状态,《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TPP)、《跨太平洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP)及RCEP等涵盖140项BITs的超大型自由贸易协定正在迅速推进。如果这些协定采用“开放性区域主义”(open regionalism)的立场,为渐进式地整合国际投资体制的体系化并形成普遍性投资规则提供了可能性和可行性。WTO体制下多边投资规则的未来发展进程也为中国构建普遍性多边投资规则提供了现实舞台和可行性。
  二、构建多边投资规则中国方略的具体路径
  多边投资规则在不同层面的侧重点和构建的方法不尽相同,我国应在稳定、渐进和有序的前提下分别构建。
  (一)优先构建地缘性多边投资规则
  1.中国海外投资的行业产业特点决定了构建地缘性规则的优先性
  地缘性多边投资规则意指以地缘关系为基础的国家就具有互补关系的投资议题达成的多边投资规则,分为特殊投资规则和一般投资规则两种,前者应优先。随着“一带一路”战略的逐步推动、亚洲基础设施投资开发银行(亚投行)的建立和营运、丝路基金的设立和运行,与我国具有密切地缘关系的国家就基础设施、能源、通信、环境等行业产业达成多边特殊投资规则是我国迫切需要解决的首要问题。地缘性一般投资规则的构建宜重点考虑RCEP谈判。尽管中国的“东盟+3”、日本的“东盟+6”方案存在谈判战略冲突、各国对投资自由化程度存在重大分歧、包含众多议题在内的区域经济一体化协定短期内难以满足当前投资的制度需求,但多边投资规则的制定是我国顺利推进和实现“一带一路”战略的关键之一。
  2.采用专门化条约的方式先行构建地缘性特殊投资规则
  当前基础设施和能源等公共领域投资关系的特殊性在于其性质已经从传统意义上的具有特许性质的BOT方式向更为宽泛化和自由化的“公私合作伙伴”(private - public - partnership,以下简称PPP)模式拓展。各国当前对PPP的看法不一致,有广义和狭义之分{7}。广义的PPP是指受公共采购法调整的所有形式的公法合同,如欧盟法律(2004/17号指令和2004/18号指令)。较狭义的PPP是指对典型工程进行特许的BOT(Build - Operate - Transfer,建设—移交—运营)、TOT (Transfer - Operate - Transfer,移交—运营—移交)、DBFO (Design - Build - Finance - Operate,设计—建造—投资—运营)模式,如巴西法律。最狭义的PPP仅指在复杂投资项目中含有私人投资的融资模式,不包含特许性质,如南非法律将其认定为商事交易。换言之,各国对PPP模式项下的投资关系是否与一般投资关系具有相同的法律性质、是否享有同等水平自由化程度,没有一致看法。在没有投资规则的情况下,其只能由东道国国内法调整,一般性投资条约对其法律供给极为有限。我国应在“一带一路”战略下借鉴诸如《能源宪章条约》的专门化模式,先在具有紧密地缘关系的国家间就基础设施等方面的投资达成多边投资协定,然后将已达成的特殊投资规则并入一般性的RCEP投资规则、中欧投资协定中[11]。
  (二)重点构建自由贸易区多边投资规则
  1.区域体系的发展要求我国重点构建自贸区多边投资规则
  国际经济法律秩序正从多极体系(multi - polar system)向多中心结构(multi - hub structure)变化[12],多边投资规则在这种结构性变革背景下正通过超大型FTA的方式形成。在此形势下,我国在该领域宜积极作为,构建相应的多边投资规则。兹分析如下:第一,多边投资规则制定的权力从传统的两极或多极国家向新兴的多个中心国家发生转移后,中心国家将在各自的地缘区域内获得规则制定的主导地位,并力图拓及其他中心国家的区域。例如,TPP逐步拓展其地缘空间,而我国参与的RCEP则将美国排除在外,意味着中心国家在区域内对法律进程的推动仍然受到区域外国家的影响。第二,区域规则的主导权是以特定议题(issue - specific)为基础形成的。规则主导权的流动性与灵活性较强,包括投资在内的规则在不同议题上通常由不同国家主导。例如,RECP始终是以东盟为核心的自贸区协定,但印度、中国和韩国有意将所有贸易品种中撤销关税品种比例即贸易自由化率控制在40%,日本和东盟有意以80%为目标开始磋商[13]。这说明投资规则推进的主导权在东盟的同时,各国在不同议题方面仍然存在主导权的争夺。故自贸区多边投资规则的形成在内、外两个方面极为复杂,是对未来多边规则制定者(rule - maker)与接受者(rule - taker)的再分类,我国对此须进行重点构建。
  2.通过整合双边FTAs的方式形成多边自贸区投资规则
  我国迄今已缔结了十余个包含投资规则在内的综合性经贸协定,除传统议题外,投资规则在形式与新议题方面差异较小(见下表),说明我国与其他缔约国在新议题方面的立场基本一致,将FTA中的投资规则进行多边化整合不存在理论与实践困难。
  表1:中国FTA投资规则中的新议题[14]

┌─────┬─────┬─────┬──────┬──────┬──────┬────────┬──────┐
│国家/经济 │文件形式 │政府采购 │劳工标准  │国有企业  │透明度   │一般例外和安全例│环境措施  │
│体    │     │     │      │      │      │外       │      │
├─────┼─────┼─────┼──────┼──────┼──────┼────────┼──────┤
│东盟   │投资协定 │明确排除 │无规定   │无规定   │有     │同时援引GATT1994│无规定   │
│     │     │     │      │      │      │第20条一般例外和│      │
│     │     │     │      │      │      │第24条安全例外 │      │
├─────┼─────┼─────┼──────┼──────┼──────┼────────┼──────┤
│智利   │投资协定 │明确排除 │无规定   │无规定   │有     │安全例外    │无规定   │



  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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