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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
养老保险标准国际比较及启示
【作者】 石美遐【作者单位】 北京交通大学经济管理学院
【分类】 养老保险法律制度【期刊年份】 2005年
【期号】 5【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1148145    
  社会保障问题一直是全社会关注的热点问题之一。特别是本届政府明确了“以人为本”的决策取向以来,业内对社会保障问题的探索和研究更加繁荣。中国的社会保障制度的改革从来都是伴随着研究、借鉴其他国家经验的过程,在中国置身于全球化的今天,这种比较研究显得更为必要。本文从中外比较的视角,基于24个其他国家和地区[1]的情况,谈谈养老保险的标准问题。
  一、养老保险标准的范围
  国际劳工标准中的养老保险是指为克服老年风险而建立的保险制度,即向符合条件的老年人提供养老金。养老保险包括老年生活保障、残疾保障和遗属抚恤保障。根据第128号公约[2]的规定,凡批准该公约的国家,对残疾、养老和遗属3种津贴应当至少先实行其中的1种,并在以后逐步扩展到其余种类的津贴。
  本文研究的国家包括欧美国家、亚洲部分国家、苏东国家、海湾国家、南美国家和非洲国家。大部分国家的养老保险也都包括养老、残疾和遗属3部分,但俄罗斯、智利、巴西和新加坡同中国一样,没有将养老保险具体分为老年、残疾和遗属津贴。一般来讲,我国的养老保险不包括残疾津贴制度和遗属抚恤保障制度。但从我国社会保障制度的组成部分之一—社会优抚制度看,军人和其家属是社会优抚制度覆盖的对象{1}。具体讲包括:中国人民解放军现役和武警官兵、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属和现役军人家属等。这种优抚制度包括了死亡抚恤和残疾抚恤两种制度。因此,可以说,与大多数国家比较,我国养老保险标准的范围是比较窄的。这也从一个侧面反映了我国养老保险的保障程度。
  二、养老保险标准覆盖面比较
  根据国际劳工标准第128号公约的规定,老年津贴是对超过规定年龄(退休者)者的生存提供津贴。年龄不超过65岁。然而,考虑到人口、经济和社会等因素后,国家可规定更高的老年津贴领取年龄。如果法定退休年龄等于或高于65岁,则应降低那些从事特别繁重或有损健康职业的人的老年津贴领取年龄。老年津贴的覆盖范围与残疾津贴大体相同,甚至可以扩大到全体居民。
  中国养老保险的覆盖范围的目标是,基本养老保险要覆盖到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度,具体办法由地方决定。实行企业化管理的事业单位,原则上按照企业养老保险制度执行。
  中国的公务员以及比照公务员执行的事业单位工作人员的养老保险仍然沿用了自20世纪50年代建立的退休制度或70年代末建立起来的离休制度,职工个人无须缴纳养老费,只要符合退休条件,即可按月从单位(国家财政直接划拨)领取退休金或离休金[3]。可见,我国养老保险的覆盖人群为城镇的从业人员。而城镇的非从业人员和众多的农村地区的农民则不被法定的养老保险制度所覆盖。这是比较典型的就业关联型的社会保险制度。以下我们再来看看其他国家养老保险制度的覆盖范围。由于很多国家的养老保险包括老年、残疾和遗属保险,因此,以下谈论的很多国家的养老保险标准的覆盖范围同时也是残疾和遗属保险的覆盖范围。
  第一,与欧美国家比较。从覆盖范围看,西方福利国家养老保险的覆盖范围较广,几乎包括全体公民,比如美国、英国、瑞典、德国。这类国家的养老保险之所以覆盖范围较广,主要原因有两个。一是,欧美大多数国家都是较早建立社会保障制度的国家,在较长的发展时期内不断改革并逐步完善了本国的社会保障体系;二是,欧美国家的经济发展水平普遍较高,有资金实力来保障更广大国民的老年生活。尤其是典型的高福利国家瑞典,其养老保险不仅覆盖范围广,而且还视不同居民的特点设立了不同形式的养老金。而按照中国的现行制度,城镇个体户及农村劳动力还基本上未进人我国的养老保险体系之中。
  第二,与东亚部分国家和地区比较。从日本、韩国、新加坡和我国台湾的情况看,在东亚地区,除了日本以外,大多数国家和地区的养老保险覆盖范围都比较窄。
  与其他东亚国家和地区的覆盖面相比,中国的覆盖面也是比较狭窄的,只包括了城镇所有企业职工和国家财政拨款单位人员[4],而其他的国家和地区,除了台湾以外,都包括了自雇者,日本甚至包括了全体居民。台湾地区养老保险的覆盖范围是比较窄的,仅仅覆盖了劳工、公教人员和军人。台湾地区的政府意志对社会保障的发展起到了决定性的作用,其中的政治色彩比较浓,“官重民轻”的痕迹很深。
  日本是东亚国家和地区中最早走上资本主义道路的国家,也是最早建立社会保障制度的国家。在公平与效率的选择方面,日本对公平的选择倾向较强,在第二次世界大战之后的初期就规划了较为完整的社会保障蓝图,并在20世纪60年代完全实现了规定的目标。日本之所以建立国民皆保险、国民皆年金的体制,有着其政治、经济和社会结构的原因。从政治上看,1956年的日本参议院选举,革新派的议席突破了1 /3。而此前,执政的保守派并不支持社会保障制度的建立和扩展。此次选举使保守派政府在1957年度预算中积极、明确地把社会保障制度的扩充作为最重要的政策措施。从经济上看,举措的作用还在于克服因经济高速增长所带来的收入差距扩大的问题。从社会结构讲,日本自1950年起,社会年龄结构就趋向老龄化,老年人的赡养成为一个重要的社会问题。因此,日本建立了包括所有居民在内的养老保险制度。
  韩国建立了两层次的养老保险制度,包括了企业雇员、公务员、教职工、农业帮工、渔民和城市自雇者,覆盖面大于中国的覆盖面。韩国经过了经济起飞头20年的“先发展后分配”的政策后,出现收入分配扭曲、两极分化等现象,引起了很多人的不满。20世纪80年代后期,政府开始注重社会发展,转向实行与经济发展水平相适应的分配政策。目前,韩国致力于建设“均衡福利国家”,社会福利与经济发展互相促进,劳动政策、社会保障政策和经济发展政策有机联系,经济发展、收入分配、社会安定彼此协调。根据社会的实际需要,韩国于1995年开始,逐渐扩大了养老保险的覆盖范围。

离婚不离婚是人家自己的事


  中国目前的情况与韩国上世纪80年代后期的情况有些类似,即收入的两极分化比较严重,社会不满情绪较强。本届政府的决策取向更加体现“以人为本”。因此,可以肯定的是,只要抓住这一契机,我国养老保险在近年中可以进一步扩大其覆盖范围。

┌─────┬───────────────────┐
  │国家   │人均实际国内生产总值(购买力平价法) │
  ├─────┼───┬───┬───┬────┬──┤
  │世界   │7446 │阿曼 │5871 │南非  │9401│
  ├─────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │中国   │3976 │科威特│15799 │津巴布韦│2635│
  ├─────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │以色列  │20131 │土耳其│3639 │肯尼亚 │1022│
  ├─────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │沙特阿拉伯│4668 │伊朗 │5884 │坦桑尼亚│523 │
  ├─────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │巴林   │15084 │埃及 │3635 │    │  │
  └─────┴───┴───┴───┴────┴──┘

  注:中国为联合国开发计划署统计数字。
  资料来源:联合国开发计划署《人文发展报告》2002年。
  第三,与西亚、非洲部分国家的比较。西亚、非洲各国的经济发展水平不同。按人均国内生产总值分类,大致可以分为高收入国家(以色列、巴林、科威特)、中等收入国家(阿曼、伊朗、南非)和低收入(沙特阿拉伯、土耳其、埃及、津巴布韦)以及最不发达国家(肯尼亚、坦桑尼亚)。如果将中国的情况与该地区的国家比较,中国属于低收入国家。由于一个国家的社会保障水平与工业化程度和经济发展水平有直接的关系。因此,西亚、非洲各国社会保障水平差距也比较大。
  根据表1和图1的数字资料,可以作出如下分析。
  (1)该地区的高收入国家-以色列[5]、巴林[6]、科威特[7],其养老保险的覆盖范围几乎是全体国民,显然比中国宽泛得多。
  (2)与中等收入国家-阿曼、伊朗和南非比较,情况有些不同。在阿曼,老年、伤残、死亡等社会保险制度首次立法始于1975年,现行立法颁布于1991年。其养老保险的适用范围是受雇于私人部门的15-59岁的公民。但外籍工人、家庭佣工和工匠除外。南非的养老金制度与其他发展中国家相比,比较优厚。其制度覆盖了所有的公民,包括城镇和农村地区的农民。但享受养老金制度的资格条件是男年满65岁、女年满60岁。与这两个中等收入的国家比较,我国的养老保险的覆盖范围也比较窄。伊朗的覆盖范围与中国类似,即体现出较明显的就业关联的特点。在规定的最低和最高工资限额内,自我雇佣者可自愿参加保险。但政府雇员和军人不包括在内,他们执行专门的养老保障制度。
  (3)与低收入国家比较。从人均实际国内生产总值的角度看,中国的情况与这些国家的情况相同。但即使是与这类国家比较,我国养老保险的覆盖范围也比较窄。津巴布韦于1993年对实施社会保险制度首次立法。该法令对原有的部分制度和规定进行了修改和补充,尤其是明确了要实行分阶段强制性保险。具体内容包括:所有16-65岁、具有公民和长期居留身份的雇员,都要实行强制保险。保险制度分阶段实施[8]。埃及,从1950年至1975年,将养老保险的覆盖范围从完全没有收入来源的老人逐步扩大到政府雇员、国营工厂、银行和保险公司的职工,以及受劳动法保护的私营企业雇员。1973年还为海外埃及劳工建立了一种特殊制度,1976年为个体经营者制定了有关制度。1980年埃及还把养老保险制度的范围又进一步扩大到占人口大约50%的农民、农业工人和渔民,从而最终形成了覆盖全国的保险体系{2}。土耳其的养老保险覆盖范围包括工业、商业、服务部门的雇员、政府雇员、自我雇佣者、农业工人,以及银行、保险公司和股票交易所的雇员{3}。可以说,与这三个国家比较,其养老保险的覆盖范围均比中国要宽泛。惟有沙特阿拉伯的覆盖范围与中国类似。沙特阿拉伯的养老保险覆盖范围包括雇工20人以上的私人企业及实施劳工法的国有企业和机构{4}。
  (4)与最不发达的国家-肯尼亚和坦桑尼亚比较。肯尼亚于1965年立法实施养老储蓄基金制度,1994年转为社会保险制度。其养老保险的主要对象是薪金劳动者。在坦桑尼亚,养老保险(包括老年、残疾和遗属保险)的覆盖范围包括公务员和准国营公司的雇员。可以说,中国目前的养老保险的覆盖范围与最不发达的非洲国家的情况类似。
  第四,与其他国家比较。从覆盖范围看,中国和印度的情况类似,即养老保险制度几乎不包括农村人口。但同为发展中国家的南美国家一巴西则不同。巴西的公共养老金制度的覆盖范围之广在第三世界国家中据前列,20世纪80年代,巴西养老金计划包含了大约96%的经济活跃人口。巴

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此人家庭地位极低
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京:中国人民大学出版社,2002.273.

{2}{3}{4}杨光,温伯友.当代西亚非洲国家社会保障制度[M].北京:法律出版社,2001.152,120,78.

{5}达尔默.D.霍斯金斯(Dlamer D. Hoskins),等.21世纪初的社会保障[M],侯宝琴译.北京:中国劳动社会保障出版社,2004.3.

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