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【期刊名称】 《人民检察》
注重机制建设推动“两法衔接”规范开展
【副标题】 基于对上海、福建两地实践调查研究的思考【作者】 元明张建忠
【作者单位】 最高人民检察院【分类】 检察院
【期刊年份】 2013年【期号】 23
【页码】 53
【全文】法宝引证码CLI.A.1189596    
  近期,笔者赴上海、福建就行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)工作进行调研,发现一些新情况,引发一些新思考。
  一、“两法衔接”工作基本情况及特点
  近年来,上海、福建紧密结合当地实际,采取切实措施,拓宽工作思路,创新工作机制,稳步推进“两法衔接”工作,取得较好成效。比较突出的有:
  (一)突出重点,统筹兼顾,着力形成“两法衔接”工作合力,在民生领域作出较大贡献。上海、福建坚持把人民群众最关心、社会媒体最关注的问题和领域作为“两法衔接”的突破口,以开展专项活动为载体,认真落实联席会议、案件双向咨询、案件备案审查和查询、纠正、反馈等协作制度,统筹兼顾,全面推进,形成推动“两法衔接”工作合力。福建省检察院与省法院、省公安厅、法制办、食安办等会签办理危害食品药品安全犯罪案件的纪要,对鉴定主体、案件移送等达成一致意见,解决了因鉴定等原因造成案件无法移送的问题。近三年,福建全省共批准逮捕危害食品药品安全犯罪案件263件703人,提起公诉211件561人。福建省检察机关在开展“服务生态经济,建设美丽福建”专项监督活动1个月间,共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件22件22人,监督公安机关立案72件100人。
  (二)注重机制建设,着力用机制、制度推动“两法衔接”工作规范开展。上海是最早建立“两法衔接”的省份,2004年市检察院即与其他13家单位会签《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的办法》,标志着上海“两法衔接”工作机制初步形成。近年来,上海采取有力举措,突破瓶颈,推动“两法衔接”工作向纵深发展。一是创新领导体制,完善组织保障。如嘉定、青浦等区经多方探索,逐步推进形成了“区长亲自挂帅、区政府法制办牵头、监察部门考评效能、各成员单位积极参与”的新型组织架构。二是推进考评机制,健全制度保障。嘉定、金山等区将“两法衔接”纳入到区县效能监察考评体系,建立信息共享平台季报制度,完善信息共享范围、录入时限、录入标准,健全了“两法衔接”工作自行运转的制度保障。三是拓展专项机制,提升衔接保障。宝山、奉贤等区检察院与行政执法机关建立专项联席会议制度,创设了“首办监督员”制度。实现上述三方面突破后,全市监督数量大幅上升,2012年,全市共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件314件,同比上升147%,公安机关立案侦查314件,同比上升155%。
  (三)资源共享不断深化,多赢格局逐步形成。为进一步解决小案件的“两法衔接”问题,在市级信息共享平台框架之外,上海市公安机关又先后与质监、工商、食药监、烟草等多家行政执法机关签订了《信息资源共享协议》,通过定期拷贝数据,双向、及时互通信息,实现资源整合的多赢格局。据市公安局经侦总队介绍,做好“两法衔接”工作,公安机关是最大受益者,既有利于提前介入打击,也有利于维护刑事诉讼程序顺利运行。近三年来,上海公安机关紧密依托“两法衔接”机制,共立案调查各类侵权、假冒经济犯罪案件6700余起,抓获犯罪嫌疑人近万名,有效维护了市场环境。
  (四)高度重视,集中力量,着力推动信息共享平台建设。上海、福建坚持把信息共享平台建设列为“两法衔接”工作中的攻坚工程,集中力量,积极推动。上海浦东新区检察院于2005年开发全国第一家“两法衔接”信息共享平台,联网单位由最初的14家增加到现在的33家,覆盖全区行政执法机关和公安司法机关,形成了“网上衔接、信息共享”的实务运作模式。信息共享平台运行成效显著,在平台开通前的10年间,浦东新区所有行政执法机关仅移送刑事案件线索20余件,而在开通后的4年内移送152件。近年来,上海浦东、宝山等地以开展重点领域监督“小平台”运作作为日常工作监督“大平台”的有力补充,形成了“日常监督”与“重点监督”相配合的监督新体系。福建信息平台建设起步较晚,但定位较高,进步很快,如泉州市两级检察院抓住联网共享、系统升级、规范运行、应用管理等关键环节,依托数字政务网,通过增设检察模块,已建成覆盖市县两级的“两法衔接”信息共享平台,实现行政执法与刑事司法信息的互联互通。2010年以来,泉州市检察机关通过“两法衔接”信息共享平台共发现职务犯罪线索30条,立案侦查49件55人。
  目前,福建省检察院经多方调研,结合实际,形成了“省级层面建平台、各级部门同使用、全省信息互联互通”的建设方案,即“两法衔接”信息共享平台建设采取集中式建设模式,依托政府电子政务网对全省信息平台建设进行整体规划,在省级层面建设信息平台,覆盖省、市、县三级,市县两级不再建设,直接在省级信息平台录入相关信息,全省各级检察机关、监察机关、公安机关、行政执法机关按照各自权限统一在省级平台进行网上移送、网上受理、网上监督,实现全省行政执法和刑事司法信息的互联互通。在平台应用软件上,坚持“科学谋划、超前设计、预留空间、随时拓展、确保质量、稳步推进”的基本建设思路。新方案重新建立行政执法案件库,并增加检察监督系统,预留检察业务专用接口,从而将平台使用权限从侦查监督部门扩展至民行、自侦、控申、预防等多个业务部门,为检察机关利用平台开展其他检察业务提供新的技术支撑。北大法宝,版权所有
  二、反映的困难和遇到的问题
  (一)“两法衔接”相关部门统一认识难。在“两法衔接”主要参与者检察机关、行政执法机关、公安机关中,总体情况是检察机关“一头热”,而其他部门略显被动。部分行政执法机关对“两法衔接”重要性认识不足,部门主义、本位主义思想较为严重,不想公开执法信息、不愿接受监督的现象较为普遍,主动移送涉嫌犯罪案件少。
  (二)缺少强有力监督,现有规定执行难。虽然相关文件明确了监察机关、检察机关对衔接工作负有监督职责,但缺少具体监督权限的规定,导致目前的“两法衔接”工作缺少具有权威性专门负责的责任部门实施监督,一些行政执法机关受部门利益驱使,对移送涉嫌犯罪案件有抵触情绪,并持消极态度对待。实践中,多地反映,有关“两法衔接”的规定主要来源于国务院的行政法规、部门规章和相关部委的联合发文,而且多数以“意见”的形式下发,位阶不高,没有强制力,约束力不强,刚性不足。同时,相关规定比较原则,可操作性不强。
  (三)违法情形发现难。目前,“两法衔接”相关部门之间的办案信息交流和协调配合还不够顺畅,监察、检察机关对有关办案情况不知情。另一方面,虽然相关规定要求公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件作立案、不立案决定后,应向同级人民检察院备案,但是该备案制度没有强制性,对未报送备案的,缺乏相应监督措施。因此,检察机关无法及时全面了解相关情况,监督线索少,违法情形发现难,监督相对滞后。
  (四)执法标准不一,证据衔接难。目前,行政执法机关与公安司法机关因对部分涉罪问题、案件证据标准认识上存在分歧,容易相互推诿。如生产、销售假药罪,行政执法机关认

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