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【期刊名称】 《法律适用》
我国中小企业重整的司法困境与对策
【作者】 徐阳光武诗敏
【作者单位】 中国人民大学法学院{副教授、博士生导师,法学博士}中国人民大学法学院{博士研究生}
【分类】 公司法
【中文关键词】 中小企业;重整模式;重整计划;强制批准
【期刊年份】 2020年【期号】 15
【页码】 84
【摘要】

我国现行企业破产法在适用范围的规定和重整模式的实践上存在欠缺,一定程度上造成了中小企业重整程序启动难和审理难的困境。为此,我们迫切需要在破产案件繁简分流的背景下确立以企业主体类型为区分标准的多元化程序机制,在重整模式、管理模式、管理人指定和重整计划批准方面做出特殊的规定,确立符合中小企业特质的简便高效的重整程序,同时注意与个人破产立法中的商自然人破产规定相衔接。

【全文】法宝引证码CLI.A.1296862    
  
  

中小企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分,中小企业的蓬勃发展是我国改革开发过程中一道靓丽的风景。中小企业具有运营规模较小、组织结构相对灵活的特点,但也存在资金、技术、人才方面的欠缺,抗风险能力较弱。在当前的新冠疫情影响之下,我国餐饮、旅游服务等行业的中小企业受到了严重的影响。[1]中共中央和国务院在2020年5月11日通过的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出:“营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境”,“营造有利于化解民营企业之间债务问题的市场环境”。

新冠疫情对中小企业发展造成的不利影响,是全球大多数国家的共同遭遇。美国《2019年小企业重整法》自2020年2月实施,为疫情影响之下的美国小企业发展提供了司法保护。本文立足于分析我国如何在现有基础上设计中小企业重整规则,以丰富我国“繁简分流”整体理念下的多样化破产程序设计,亦为我国企业破产法修改和个人破产立法提供参考。

一、我国现行破产制度背景下的中小企业重整困境

我国目前尚无个人破产制度,类似业主经理形式的个体工商户因其等同于自然人的身份而无法适用企业破产法,大量以合伙企业、个人独资企业、有限责任公司存在的中小企业,一旦陷入困境,则不得不选择与大企业组织相同的破产程序,导致实践中的中小企业重整案件遭遇启动难和审理难的困境,重整成功率也相对较低。造成这种困境的原因大致可以归纳为以下几个方面:

(一)企业破产制度适用范围的局限性制约了中小企业重整实践

首先,非法人企业组织只能参照适用破产清算的规定,无法利用重整制度的拯救功能。根据《企业破产法》第2条规定,只有企业法人能够直接适用《企业破产法》,并且无论企业法人规模如何,均一体适用现行企业破产规则。尽管中小企业与大型企业的重整样态和程序目标有着较大的差异,但是《企业破产法》并未为中小企业设立适应其特点的专门规则。关于《企业破产法》的适用范围,起草人员在立法过程中有过较大的争议。起草工作组曾经较为一致地认为,至少应将破产法的适用对象扩大到个人独资企业、合伙企业等其他非法人型的营利性经济组织,并纳入因个人独资企业、合伙企业破产而可能随之发生的个人独资企业出资人和合伙企业合伙人。[2]但是,有人认为,扩大破产法的适用范围,会使破产案件大量增加,影响社会安定,所以持反对态度,最终,新破产法规定的适用范围与旧破产法体系相比未作实质性扩大。[3]尽管《企业破产法》第135条规定:“其他法律规定企业法人以外的组织的清算,属于破产清算的,参照适用本法规定的程序”,但是该条将参照适用的范围限定在了破产清算程序,原则上无法参照适用和解和重整程序。此外,参照适用的前提之一是,相关法律明确规定非法人企业组织的清算属于破产清算。因此,《企业破产法》适用主体范围上的这种局限性导致了很多以非法人企业组织存在的中小企业无法直接适用《企业破产法》进行重整,既不利于维护中小企业本身的营运价值,也无法为企业主提供充分保护。

其次,重整制度在适用范围上不对企业类型进行区分的做法事实上影响了中小企业对重整程序的充分运用。我国重整制度的适用范围为企业法人,实际上,在当时立法过程中,起草工作组对重整制度适用于哪些企业是有过争论的。有一种观点认为,应当将其适用范围限制为股份有限公司等大型企业组织,因为重整程序十分复杂、费用高昂、耗时很长,不宜为中小型企业采用。然而,当时大多数人认为应对将重整制度适用于所有的企业法人。最终立法采纳了不加区分的规定。[4]虽然立法的本意是将重整制度作为所有企业困境拯救的有力手段,但由于重整程序规则设计上没有针对大型企业组织和中小企业进行区分,一体化的规则设计看似公平,实际上缺乏效率,导致很多中小企业遭遇困境时债务人和债权人大多都不愿启动繁琐和成本高昂的重整程序。加上破产和解程序在约束力方面的天然缺陷,中小企业在面临困境时的可选项更为匮乏。因此,如何在繁简分流的司法改革背景下,为中小企业设计符合其组织特征的重整程序规则,是我国中小企业破产实践中反映出来的突出问题。夫妻本是同林鸟

最后,缺乏针对个体工商户的困境拯救机制。《个体工商户条例》第2条规定:“有经营能力的公民,依照本条例规定经工商行政管理部门登记,从事工商业经营的,为个体工商户。”到2018年底,我国的个体工商户已经超过7000万户。但是,个体工商户并非企业组织,我国《民法通则》《民法总则》以及最新颁布的《民法典》均将个体工商户视为自然人身份。另一方面,个体工商户在经营活动、规模和财务方面均与小微企业具有极大相似性,在一些政策文件中,个体工商户也常常被视同小微企业对待。例如《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》就明确涵盖了个体工商户。然而,我国现行破产制度的不健全导致个体工商户无法跟法人型中小企业一样使用重整程序来挽救其财务困境。

(二)将所有者淘汰出局的重整模式不利于中小企业重整实践

根据破产法的规定和普遍的司法实践,在企业资不抵债的情况下,企业股东的权益将被调整为零,企业主和实际控制人往往因此而被淘汰出局。中小企业在经过重整之后,其企业主也往往会丧失对企业的所有权。这种貌似合理的做法实际上是制约中小企业重整的重要原因。

中小企业(包括个体工商户)有着自身的特殊性,他们通常是企业主的创业成果,也是其赖以谋生的商业组织。中小企业重整的意义,不仅在于企业自身所具有的营运价值,更是由于重整后的企业作为企业主倾注了巨大心血的一份事业能够继续由其所有并经营,帮助企业主回到正轨重新开始。因此,中小企业的重整,既是对企业本身的挽救,更是对企业主个人财务状况的清理。

再者,中小企业的资产价值一般都不会太高,在重整中找到合适投资人的难度较大。即使找到了投资人,剥夺了企业主的所有权益,债权人所能获得的清偿也十分有限。这种重整模式既不利于债权人的利益,也在一定程度上损害了债务人的利益。

(三)企业主丧失控制权影响了中小企业重整的积极性

根据《企业破产法》第73条的规定,在重整期间,经债务人申请,人民法院批准,债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。该条明确了重整可以采取债务人自行管理模式,但确立的是以管理人管理为原则、债务人自行管理为例外的模式,此种模式并未充分重视债务人在程序启动和程序推进方面的积极作用。[5]在重整实践中,债务人自行管理的模式运用较少,特别是在中小企业的重整中,适用自行管理模式的更是十分少见。此外,企业主在重整程序中面临的来自管理人和债权人的诸多压力,也让企业主在困境挽救方面的潜力无法充分激活。

事实上,中小企业在公司治理方面与大型企业存在很大区别。大型企业通常具有较为完善的公司治理结构,聘请职业经理人管理和经营企业。职业经理人的更换对于整个企业运营的影响是有限的。但是,中小企业更多的是企业主个人创业或者家族经营的企业,企业本身对企业主个人的依赖性较强,而企业主对企业的控制欲更强,丧失控制权无疑会影响企业主申请重整的积极性。因此,对于资产债务和利益关系较为简单的中小企业,重整程序的高效推进对中小企业尤为重要,而企业主对于重整程序的作用不应被忽视。

二、关于美国小企业重整立法核心内容的介绍

(一)美国《2019年小企业重整法》的立法背景

在美国,小企业通常包括家族式企业、初创企业和其他创业型企业,构成了美国经济的脊梁。[6]根据美国小企业管理局(Small Business Administration)的最新数据,美国的小企业数量约3000多万家,占美国所有企业数量的99.9%。[7]这些小企业资本薄弱、管理模式不尽科学,并且创业本身就具有极大风险,因此其寿命相对而言比较有限。根据美国劳工统计局(U. S. Bureau of Labor Statistics)的数据,大约有20%的小企业会在第1年内倒闭;到第5年末,大约有50%的小企业倒闭;10年之后,只有35%的小企业仍然存续。[8]

美国《1978年破产改革法》(Bankruptcy Reform Act of 1978)为所有规模的公司制定了一部统一的公司重整法,然而,事实证明,以这种方式把大公司和小企业联合起来是不明智的。美国《破产法典》第11章为陷入财务困境但是仍然具有存续价值的各类市场主体提供了一个重整旗鼓的机会。但实践中,申请第11章重整的企业绝大多数都是小企业,只有极少数的第11章案件会涉及大型企业。[9]然而,这些小企业是最不可能成功重整的。[10]2008年到2015年之间,申请了第11章的小企业债务人中只有27%成功地获得了重整计划的批准。[11]

美国《破产法典》第11章包含一系列复杂的程序,对于小企业而言,这些程序带来了高昂的时间和金钱成本,对小企业申请重整的积极性和重整的成功率都造成了很大的影响。美国《2005年防止破产程序滥用和消费者保护法案》(The Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005)对《破产法典》进行了几项重大修改,其中部分条款针对的就是第11章中的小企业债务人,使得第11章对小企业债务人更加友好。这一法案试图通过构建各种时间框架和执行机制,以剔除无法成功重整的小企业债务人,解决小企业债务人所面临的特殊问题。同时,该法案还要求联邦托管人和法院对这类案件进行更加积极的监督。[12]尽管2005年的破产法改革增加了一些特别针对小企业的条款,但是这些条款仍然未能从根本上减轻小企业债务人在第11章中所面临的程序带来的巨大负担。第11章重整制度中为了确保信息充分披露、保护劣势债权人或投资者的制度安排,仍然在客观上造成了重整程序成本高、时间长、诉累偏重的结果,令试图通过重整自救的小型企业不堪其负。

美国《2019年小企业重整法》(Small Business Reorganization Act of 2019)的出台就是为了回应和解决上述问题,旨在更为深入地推动第11章的改革,全面构建专门适用于小企业的重整制度。该法案简化小企业重整程序,帮助陷入困境的小企业进行高效重整。正如该法案的发起人美国众议院议员本·克莱因(Ben Cline)所言,《2019年小企业重整法》使得小企业债务人能够以一种更加及时、划算的方式申请破产,并且有希望使它们能够继续经营,这样不仅有利于企业的所有人,同时也有利雇员、供应商、消费者和其他依赖于该企业的人。[13]

美国《2019年小企业重整法》简化了小企业的重整程序,为小企业债务人提供了一个不同于目前第11章重整程序但是更具吸引力的选择,以此来降低小企业债务人重整的成本,缩短重整所需的时长,提高小企业债务人重整的成功率。

《2019年小企业重整法》已于2020年2月正式生效,为小企业提供了一种新的重整选择,这种简化的重整方式是否能如立法者预期一样发挥作用、推动小企业的重整,还有待在以后的实施和适用过程,特别是此次疫情带来的破产潮中进一步检验。

(二)美国《2019年小企业重整法》的要点

《2019年小企业重整法》在小企业重整方面的改革力度超过了历次修订。该法案共有6条,核心条款是第2条,在第11章现有的四个分章之后增加了第五分章“小企业重整(Small Business Reorganization)”。新增加的第五分章条款列为《破产法典》的第1181条至第1195条,共计15条。

《2019年小企业重整法》将第11章与第12章和第13章的规则相结合,实质上为小企业创设了一种新的重整模式,同时适用于从事经营活动的个人。这种新的模式以第12章和第13章中的模式为蓝本,即债务人以其未来的收入对债权人进行清偿,允许债务人在普通债权人未能获得全额清偿的情况下保留所有者权益。这种模式使得第五分章下的小企业债务人能够在普通债权人未获得全额清偿的情况下保留对企业的所有权。另外在一些具体规则上,也采纳了第12章和第13章的规定。

1.区分“小企业案件”与“第五分章案件”

《破产法典》此前已经有一些针对小企业债务人的特殊规定,《2019年小企业重整法》并未废止这些已有的“小企业案件”的特殊规定,只是在《破产法典》第11章之下增加了第五分章,但需要小企业债务人在提出重整申请时主动选择适用该分章的程序;如果债务人并未选择适用第五分章,那么原有的小企业案件特殊规定继续适用,该企业继续在原有的第11章框架下重整。因此,《破产法典》将小企业重整案件分为两类:一是“小企业案件”(Small Business Case),即小企业债务人根据《破产法典》第11章提交申请但没有选择适用第11章第五分章的重整案件。二是“第五分章案件”(Case under Subchapter V),即小企业债务人申请选择适用《破产法典》第11章第五分章的重整案件。

根据《2019年小企业重整法》修改后的美国《破产法典》,其第1182条规定了第五分章下“债务人”和“经管债务人”的定义,根据该条,第五分章下的债务人就是《破产法典》中的小企业债务人。《2019年小企业重整法》第4条对《破产法典》第101(51D)条中“小企业债务人”的定义进行了修改,规定小企业债务人是指从事商业或交易活动,在申请提交之日或破产救济令下达之日总的非或有担保和无担保债务不超过2, 725, 625美元(不包括对一个或多个关联主体或者内部人的债务),并且其中不少于百分之五十的债务产生于债务人的商业或经营活动的“人”(person),但是不包括主要活动是持有单一不动产资产这一业务的“人”而根据第101(41)条的规定,“人”这一术语涵盖了个人、合伙和公司。因此,符合条件的企业和个人均可申请适用第五分章。

为了应对新冠疫情在美国大流行带来的经济影响,美国国会制定了《新冠病毒援助、救济和经济保障法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act,简称CARES法案)。CARES法案对《破产法典》第1182(1)条中债务人的定义进行了修改,不再简单地规定“第五分章下的债务人为小企业债务人”,而是将修改后的第101(51D)条中的“小企业债务人”的概念照搬到了第1182(1)条中,并将限额由2, 725, 625美元提高到了7, 500, 000美元。需要注意的是,CARES法案对《破产法典》第1182(1)条进行的修改只是暂时的,法案签署1年之后,第1182(1)条将恢复为原有规定。而且, CARES法案只是修改了第1182(1)条,并未对第101(51D)条进行修改。易言之,如果债务人未选择第五分章,那么判断其是否符合“小企业案件”中小企业债务人的规定,使用的限额标准仍然为2, 725, 625美元。

2.增强债务人控制权与提高重整成功率法小宝

(1)赋予债务人提交计划的专属权利

《2019年小企业重整法》赋予了债务人提交

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【注释】                                                                                                     
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