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【期刊名称】 《法学研究》
国有自然资源资产产权行使机制的完善
【作者】 程雪阳【作者单位】 苏州大学王健法学院{副教授}
【分类】 物权
【中文关键词】 自然资源资产;自然资源国家所有权;产权行使机制;混合所有制
【英文关键词】 natural resource assets; state ownership of natural resources; mechanism for exercising property rights; mixed ownership
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 145
【摘要】

对于我国生态文明建设和国家治理体系现代化的落实来说,建立和完善自然资源资产产权行使机制异常重要且时间紧迫。科学合理的自然资源资产产权行使机制,应当首先将自然资源资产从普通的自然之物与自然资源之中剥离出来,然后通过不动产统一登记体系对自然资源资产所有权以及相关权利进行确权登记。自然资源国家所有权应按照“所有者与监管者分开”和“在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性”两大原则,分级授权给不同层级的政府特设机构统一代表行使。国有自然资源的经营管理权则应在区分经营性国有财产和公益性国有财产的基础上,按照混合所有制改革原则组建或委托具体的企业来行使,从而同时实现“政企分开”以及“中央与地方共享国有自然资源资产收益”两大目标。

【英文摘要】

In order to construct an ecological civilization and modernize the state governance capacity and system, China urgently need to establish and develop a mechanism for the exercise of property rights of natural resource assets. A scientific and reasonable mechanism for the exercise of property rights of natural resources should first of all separate natural resource assets from ordinary natural objects or natural resources and then register the ownership of natural resource assets and other related rights in a unified real estate registration system. The ownership should be exercised by special organs established under governments at different levels in accordance with the principle of “separation of owners from supervisors” and the principle of “giving full play to local initiatives under the unified leadership of the Central Government”. The right to the management and administration of state-owned natural resources should be exercise by specific enterprises established or authorized by the government in accordance with the principle of “mixed ownership” and on the basis of distinguishing between profit-making state-owned assets and public interest state-owned assets, so as to realize the two main objectives of “separating government functions from enterprise management” and “sharing the proceeds of natural resource assets between central and local governments”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250099    
  引 言
  当前,生态文明建设已经摆在党和国家全局工作的突出地位。根据《生态文明体制改革总体方案》的要求,我国要在“2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度……等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。[1]近几年来,我国法学界已经对自然资源资产产权制度的改革与完善进行了热烈的学术讨论,特别是围绕我国现行法秩序中“自然资源国家所有”形成了诸多观点纷呈的理论学说。然而,仅仅进行抽象的理论思辨或者域外理论、制度的引进,已不能适应我国改革发展的要求。如果要在2020年之前建成产权清晰、运行规范合理的自然资源资产产权制度,那就必须尽快建构一套科学合理且行之有效的国有自然资源资产产权行使机制。在此方面,2018年组建完成的自然资源部为相关制度的完善提供了一定的组织保障,但国务院和自然资源部如何在区分“自然资源资产所有者权利和管理者权力”的基础上统一行使国有自然资源资产所有者职责,目前尚没有成熟的方案,依然需要进一步研究。
  本文拟结合生态文明建设的总体目标、国家治理能力和治理体系现代化的要求以及本轮政府机构改革的成果,着力讨论我国国有自然资源资产产权行使机制的完善问题。一般而言,完整的自然资源资产产权行使机制,包括“什么是自然资源资产”“哪些自然资源资产已经或者可以进入我国的财产法秩序”“进入财产法秩序中的自然资源资产如何进行分类登记”“由哪些主体来代表国家行使国有自然资源资产的所有权”以及“国有自然资源资产的收益如何分配”等五个方面。以下主要围绕这五个方面展开讨论。
  一、自然资源资产的界定及其登记模式选择
  完善自然资源资产产权制度和国有自然资源资产产权行使机制,首先必须明确“自然资源资产”的概念和范围,否则就无法确定相关产权行使机制的具体适用对象。在这个问题上,人们常常会基于现行宪法第9条第1款的规定,认为我国领土范围内的所有矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都可以进入我国财产法秩序,因而都应当或者已经属于国家与集体所有的财产。然而,可以进入财产法秩序的只能是特定的自然资源资产,而不是所有的自然资源。
  (一)自然之物、自然资源与自然资源资产的区别
  首先,在我们目前所生活的这个星球上,自然界的生物及其他自然之物异常丰富,并非所有的自然之物都被人类视为“自然资源”的组成部分。比如,在人类文明史上,石油被视为“自然资源”只有一千多年的历史,而人类大规模开发和利用石油并将其视为“工业血液”则是第一次工业革命之后的事情;在此之前的数千年中,石油虽然也存在于地球之上,但主要被视为一种无用的自然之物,而非可资利用的自然资源。类似的情况还有很多,如页岩气、人类基因编组等自然之物进入“自然资源”的行列,也都是近年来科技发展的结果;而果皮果屑、菜尾菜头等传统上被认为是垃圾的自然之物,近几十年来通过沼气发电技术也转化成为新的自然资源。一般来说,只有当人类的科学技术发展到一定程度,特定的自然之物才会被人类视为是“自然资源”。
  其次,能够被人类开发或利用的“自然资源”并非都属于“自然资源资产”。所谓“资产”,必须是为人类能够稳定控制并且具有经济或生态价值的物品。比如,每年有大量的白鹤、白枕鹤、鸿雁从俄罗斯等其他国家飞往我国的鄱阳湖过冬,但我国以及其他国家的法律并不能将这些候鸟认定为“自然资源资产”,因为人类不能也不应稳定地控制这些自然资源。再如,我国领土范围内的沙漠也不属于“自然资源资产”,因为沙漠从总体上来说并不适合人类生存,更不用说进行经济活动了。如果沙漠中的特定区域被自然改变或者被人类改造具有了经济价值,那么就可以将财产制度引入这个特定区域,进而将这里的沙漠资源“资产化”。
  最后,在实践中,有些自然资源虽然可以为人类稳定控制和使用且具有经济价值,但是基于传统习惯以及资源的特殊性等因素,国家可以继续维持其作为自然之物的状态,而不建立相关财产权。对此策略理念,从古代罗马法到现代民法都是支持的。比如,马尔西安在《法学阶梯》第3卷中就提出,“人法物”既存在“人可有之物”,也存在“人不可有之物”,“根据自然法,空气、流水、海洋以及由此而来的海滨属于一切人共有之物”。[2]优士丁尼在《法学阶梯》中也认为,“按自然法,为一切人共有的物是这些:空气、水流、海洋以及由此而来的海岸”,而且“在港口或河流中的捕鱼权,(也)为一切人所共有”。[3]此后,“一切人共有之物”由学说进入了人类的实在法体系并一直延续到近现代。拿破仑民法典第714条第1款规定,“不属于任何人的物件,其使用权属于大众”。智利共和国现行民法典第585条也专门在所有权章节之外作出规定:“大自然安排成一切人共有的物,例如公海,不得处于所有权之下,任何国家、社团或个人均无权据为己有,同一国家内个人间对这些物的使用和收益由该国法律规定,不同国家间对它们的使用和收益由国际法决定。”[4]
  (二)可以进入我国财产法秩序的自然资源资产类型
  如果认识到“自然之物”“自然资源”“自然资源资产”之间的上述差异,就不应当将现行宪法第9条第1款的规范内涵界定为“我国境内所有的自然资源都已经或者全部属于国家所有或集体所有”。那么,在我国现行法体系之下,究竟哪些自然资源可以进入财产法秩序呢?
  首先,宪法授权国家可以在矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源上建立财产权制度。藉此,国家可以依据法律的具体规定,将特定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源确定或转变为财产法意义上的国家所有权或集体所有权。不过,需要注意:(1)宪法这一规定并非是“空白授权”,而是要求相关财产权制度的建立必须有助于实现“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”(宪法第9条第2款)等目标;(2)这一授权也不意味着所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都可以建立财产权制度。特定的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂,如果没有经济价值或者不能被人类稳定控制或使用,那就不能也没有必要为其建立财产权制度。比如,黄河虽然属于现行宪法第9条所规定的“水流”,但国家不能将整条黄河都设定为国有财产并藉此进行所有权登记,而只能在黄河的特定河段或航道建立财产权制度。遗憾的是,虽然我国的执法机关在实践中已经遵循了这一原则,[5]但现行的制定法却不加区分地将所有的地表水和地下水等水资源全部规定为国家所有,这种不具有科学性、合理性的法律表达只能停留在文本层面,难以有效落实。
  其次,属于自然资源资产并可以进入我国财产法秩序的自然资源,并不限于宪法第9条第1款明确列举的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”等类型。第9条第1款作为授权性规范的规范性质及其关于“等自然资源”的规定表明,可以进入我国财产法秩序的自然资源资产的范围具有开放性。对此,释宪机关或立法机关可以随着自然变化、科技发展等情况,通过对第9条第1款进行宪法解释或者根据这一条款制定相关法律,将新类型的自然资源纳入我国的财产法秩序并规定为国家所有。不过,释宪机关或立法机关在为某种自然资源建立财产权制度时,应重视“自然资源”与“自然资源资产”的区别,不宜超出自然规律或者财产权制度所能承受的范围来行使释宪权、立法权。另外,第9条第1款授予国家的虽然是公权力,但这种公权力首先是立法权而不是行政管理权。只有在立法机关通过立法为相关自然资源建立财产权制度后,行政机关才可以依法在特定自然资源资产上设立具体的财产权。打遮阳伞就显得很娘
  最后,某一自然之物或自然资源即使不属于国家所有的财产,也并不妨碍国家基于公共利益的需要对其设定开发、利用和保护规则。比如,作为整体的黄河虽不属于财产法意义上的国家所有,但是国家可以基于主权者的身份来对内行使行政管理和空间管制权,规定黄河的特殊航段不得通行或者特殊流域不得开发。关于这一点,其他国家也有相似的立法例。比如,拿破仑民法典第714条第2款就规定,“不属于任何人的物件,其使用权属于大众。警察法规规定此等物件使用的方式”。
  (三)自然资源进入财产法秩序后的法律定位
  既然是自然资源资产,那么进入我国财产法秩序后就应当建构为一种财产权。不过,很多学者反对这种法律定位,理论上的理由主要是“‘自然资源国家所有’并非是一种所有权而是一种公法上的公权”。虽然这种被称为“公权说”的理论包含了各种差异性很大的具体结论,[6]但它们都认为国家所有权不能认定或建构成为私法上的所有权,因为这会带来物权主体的实体化、平等性与全民国家的抽象性、优越性,物权客体的确定性与自然资源的不确定性,物权内容的私权性与自然资源国家所有权内容的公权性,物权行使的自主性与资源国家所有权行使的非自主性,物权的救济补偿性、责任自负性与资源国家所有权的救济惩罚性、不负责任性,用益物权的不可处分性与自然资源使用权的可处分性,以及所有权的唯一性与动产资源的所有权双重性之矛盾等诸多问题。[7]本文认为,这些反对理由难以成立。
  首先,如果能够将“自然资源”与“自然资源资产”区别开来,就不存在“物权客体的确定性与自然资源的不确定性”之间的矛盾,因为可以进入“自然资源资产”行列的都是且必须是具有确定性并能够为人类稳定控制和利用的自然资源。
  其次,“全民”在法律上确实抽象且难以具体人格化,但“国家”却可以在法律上成为一个独立的法人。[8]我国2017年通过的民法总则虽没有明确规定国家的法人地位,但该法第96条规定“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构,自成立之日起,可以从事为履行职能所需要的民事活动”,也就是说,作为机关法人的政府机构或法定机构可以根据法律的授权来具体代表国家行使国家所有权。十八届三中全会之后,中央确定的“按照所有者和监管者分开的原则,设立国有自然资源资产管理机构,对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权,负责全民所有自然资源的出让”的改革目标,[9]对此也是支持的。
  再次,在计划经济时代,国家所有权较之其他所有权在经济活动中确实具有优势地位。但是自从宪法修正案第7条(1993年通过)确立“国家实行社会主义市场经济”原则以来,国家所有权的优势地位已经消减,并逐步回归到市场经济条件下一般所有权的法律地位。现行宪法第12条所规定的“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”,被普遍认为是应当由行政法和经济法而非民商法进行落实和具体化的宪法规则,并不是关于国家所有权在市场运行中可以居于高权地位的规定。[10]
  最后,如果不将代表国家具体行使自然资源资产国家所有权的机构设置为行使公权力的政府机构,那么所谓“自然资源国家所有权内容的公权性”“国家所有权行使的非自主性”“国家所有权的救济惩罚性、不负责任性”“国家无法直接支配和利用自然资源”等问题自然也就不存在了。至于“承认国家所有权作为私法上的所有权会导致双重所有权的悖论”问题,也可以通过全面深化改革予以解决。这种问题的出现,主要是因为部门法在对宪法第9条进行具体化时未区分“自然资源”与“自然资源资产”所致,在未来的立法或者修法过程中,只要立法者对相关部门法进行修订,这类问题就可以避免。比如,可以将现行森林法第3条和第4条的规定分别修改为“具有生态保护价值的防护林和特种用途林属于国家所有,其他主体不能取得所有权,但由法律规定属于集体所有的除外”和“用材林、经济林、薪炭林按照‘谁投资谁受益’的原则确定所有权归属并依法进行登记”。这样一来,就不存在“森林资源属于国家所有,而具体的林木归集体或个人所有”等悖论了。
  (四)自然资源资产登记的性质及其模式选择
  要建立归属清晰、权责明确的自然资源资产产权行使机制,除了需要明确“自然资源资产”的内涵和法律定位外,还需要建立合理的产权登记制度。为了落实这一改革目标,近几年来,有关部门在青海三江源等地开展自然资源统一确权登记试点。试点的具体措施包括:(1)在现有的不动产统一登记体系之外建立独立的“自然资源统一确权登记”体系,并制作专门的“自然资源登记簿”;(2)对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记,界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体;(3)县级以上人民政府按照自然资源种类,在生态、经济、国防等方面的重要程度,以及相对完整的生态功能、集中连片等原则,组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元,国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元,自然资源登记单元具有唯一编码。[11]
  从本文的分析框架来看,对“探明储量的矿产资源”进行确权登记,在法律上极为必要,因为这类自然资源已经进入了我国宪法和法律所规定的“自然资源资产”行列。但对于全部国土空间内的“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”,则只能进行行政调查统计,而不能进行财产权确权登记。我国境内存在着大量不具有资产属性因而无法确权的“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”,如果强行进行确权登记,不但会混淆“自然资源资产”与“自然资源”之间的差别,而且会导致作为行政工作记录的“行政调查统计登记”与作为资产产权登记的“不动产权利统一登记”出现功能错位与紊乱。虽然有关部门要求“自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则”,并规定“不动产登记簿与自然资源登记簿关联,自然资源登记簿同时记载保护界线、所有权代表行使主体和权利内容的信息”,[12]但这并不能改变这种自然资源登记作为“行政调查统计登记”的法律性质。
  (图略)
  图1 自然之物、自然资源与自然资源资产的关系
  对于自然资源资产产权行使机制的完善来说,应当将“自然资源资产”的登记纳入不动产统一登记体系之中,而不应在不动产统一登记体系之外再建立一套独立的自然资源统一确权登记体系。为了更好地保护生态环境,自然资源部可以运用现代科技手段,对全国范围内的自然资源展开“全国自然资源总调查”,[13]但这种调查、测绘和登记只具有行政统计的意义和功能,不能称为“自然资源资产统一确权登记”。其登记结果只需要由行政机关内部保存即可,不用也不能制作和颁发专门的“自然资源登记簿”,否则会给不动产权利登记和权利证明等方面带来许多难以想象的混乱。关于自然之物、自然资源、自然资源资产,以及行政统计登记与不动产统一登记的关系,参见上页图1。
  二、国有自然资源资产的分类及其法律表达
  承认自然资源国家所有权是财产法意义上的所有权,主要意义在于确保其按照社会主义市场经济的规则运行,并不是说这种所有权与私法上的其他所有权在功能、行使方式和收益分配机制等方面完全一样。[14]不过,要建立科学合理的国有自然资源资产产权行使机制,仅仅指出自然资源国家所有权在财产法秩序中的特殊性是不够的,还必须对各种不同的自然资源国家所有权进行分类,并通过准确的法律表达将其纳入现行法体系中。
  (一)自然资源国家所有权的分类
  就国家所有权的分类而言,自法国学者V.蒲鲁东在1834年的《论公产》一文中首次提出“公产/私产”区分以来,大陆法系的法国、德国、葡萄牙、智利等国普遍采用了这种分类。不过,19世纪的大陆法系法学理论和司法判例并不承认国家对公产享有所有权,只承认国家享有保管性的行政权。进入20世纪,占有支配地位的理论以及司法判例开始承认行政主体(国家或地方自治体)对公产享有所有权。[15]到今天,“公产/私产”的划分标准已经比较成熟。“公产”通常包括旨在实现公共利益和促进公共福祉,不能在市场上流通而只能进行公益性保护和开发的国有财产;“私产”则是指可以进入市场进行流通的国有财产。凡是建立了“公产/私产”分类制度的国家或地区,法律上通常会设置“命名”程序来对这两类财产进行区分,[16] “命名是公产法的核心法律秩序,这种法律行为使财物成为法律意义上的公产”。[17]
  就“公产”和“私产”的法律性质而言,人们普遍认为“私产”属于财产权范围,与私人财产一样受私法支配并原则上接受普通法院的管辖,即便在法国这种“严格禁止法院审理任何行政活动”的国家,也并不例外。[18]但如何界定“公产”的法律性质,一直存有争议。有一种观点认为,公产所有权就是民法上的所有权,适用民法典中有关所有权的规定,在可能的范围内,行政财产、设施财产和一般使用的财产也是私法财产权的客体,但在公物的功能和目的范围内,公产所有权的私法属性要服从于公法属性。持有这种观点的德国法学家将公产所有权称为“修正的私有财产权”,法国法学家则将其称为“为公共利益承担役权的私有权”。另一种观点则认为,公产所有权的所有权观念虽然源自民法,但经过行政法改造之后,其所具有的公共使用因素已将此类所有权改造成为行政法上的“公所有权”。持有这种观点的法国和德国学者主张,应当在私法财产权体系之外建立独立的“公产法”理论和公法财产权制度。[19]
  上述观点分歧的本质并不在于国家公产究竟属于“公权力还是财产权”,而在于财产法体系究竟应当按照一元化的“纯正的私有财产权+修正的私有财产权”体系还是按照二元化的“私有财产权+公有财产权”体系来建立。在20世纪50年代中期以前,法国民法典对私有财产、国家公产、国家私产进行了统一规范,但是50年代末期之后,立法者开始在民法典之外制定一系列有关“公产”的法律与法令,[20]由此,法国的财产法逐渐进入“私有财产权+公有财产权”二元分立体系。德国的情况则比较复杂。1931年,德国的符腾堡州曾经试图在行政法草案中为公产建立完整的规则,但该草案只是在学术界引起了关注却并没有付诸实施,此后虽有学者不断呼吁建立“统一独立的公产制度”,但并没有得到实践的回应。[21]今天德国的公产制度主要散落在联邦和各州的道路法、自然保护法、森林法、水法等专门性法律中,并与民法保持着密切的联系,[22]德国法可以视为介于“纯正的私有财产权+修正的私有财产权”体系与“私有财产权+公有财产权”体系的某种中间状态。
  (二)自然资源国家所有权在我国法体系中的法律表达
  就我国自然资源资产国家所有权的制度体系建构而言,虽然所有的自然资源资产都可能同时具有经济价值以及生态保护等公益价值,但在具体的实践中,特定区域内特定自然资源的两种价值总归是要确定优先顺序的。比如,对于

  ······

不能给市场做人工呼吸



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