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【期刊名称】 《河北法学》
中小企业融资信用担保制度的法律思考
【英文标题】 Small and Mediumsized Enterprise Financing Credit Guarantee System's Legal Research
【作者】 鄢梦萱【作者单位】 西南政法大学
【分类】 信托、信贷法【中文关键词】 中小企业;融资;信用担保
【英文关键词】 small and mediumsized enterprise;financing;credit guarantee
【文章编码】 1002—3933(2007)09—0083—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 9
【页码】 83
【摘要】

中小企业信用担保制度的价值在于补充和完善银行获得信息的完整性和准确性,鉴于中小企业发展具有正外部性,中小企业发展这个事实本身即为社会和政府的一种收益,所以信用担保作为政府扶持中小企业的一项重要公共产品,出资者大都为政府.政策性担保机构成为补充中小企业信用的有效途径。中小企业信用担保机构从法律性质上属于不以营利为目的的事业法人,它应当以扶持促进中小企业的发展、改善其融资环境为宗旨。从根本上来看,信用担保机构应当更多地承担政策性职能,而非商业性职能。

【英文摘要】

The value of the small and mediumsized enterprise credit guarantee system lies hi supplements and consummates the bank information’s integrity and accuracy,in view of the fact that the small and mediumsized enterprise’s development has the exterior nature.this fact itself namely for social and government’s one kind of profit,therefore,the credit guarantee as an important public product which the government used to support the small and mediumsized enterprise,the funder is mostly the government,the policytype guarantee organization becomes an effective way to supplement the small and mediumsized enterprise credit.From the legal nature.the small and mediumsized enterprise credit guarantee organization belongs to enterprise legal person.this corporation is not take make a profit as its goal.It must take support the small anti mediumsized enterprise’s development,improve its financing environment as its objective.Basically,the credit guarantee organization must undertake more policy function,not the commercial function.

【全文】法宝引证码CLI.A.174307    
  
  

中小企业因为自身规模小、资金流动快、贷款数额小、每一笔贷款业务需要的担保资金数额有限等固有缺陷造成银行和中小企业双方融资的成本较高,这种高成本加剧了中小企业获得贷款的难度,另一方面,也造成现阶段商业银行没有动力为中小企业提供充分的融资支持,具体表现为银行授信时大多要求中小企业采用不动产抵押担保方式。但如果过度依赖不动产抵押担保方式,不仅会造成不动产价格虚高膨胀,而且不动产资源枯竭会进一步制约中小企业获得贷款的能力。因此,对中小企业来说,将“物”转化为“信用”作为担保标的,便具有重要意义,中小企业融资的信用担保方式就是通过将政府信用补充企业信用以解决中小企业贷款融资的难题。在我国目前采用的政策性信用担保方式、商业性信用担保方式、互助性信用担保方式中,政策性担保被认为是最有效的方式。本文就中小企业的政策性信用担保方式中的法律问题作出分析和思考。

一、信用担保的融资保障功能

中小企业信用担保,是指经同级人民政府及政府指定部门审核批准设立并依法登记注册的中小企业信用担保专门机构。信用担保机构与债权人(如银行等金融机构)约定,当被担保人不履行或不能履行主合同约定债务时,由担保机构承担约定的责任或履行债务的行为。

信用担保实质上是一种信誉,是证明和资产责任结合在一起的金融中介行为,在中小企业抵押物品不足、缺乏信用记录的情况下,通过信用担保的介入,可以分担交易风险,弥补市场失灵造成的融资堵塞。国外经济学家普遍认为,无论是从效用上看,还是从操作性上衡量,信用担保都被认为是政府提供给中小企业的所有政策中最为行之有效的政策工具。从信用担保机构来看,其定位于执行地方政府的产业政策,扶持中小企业的发展。经济法所依赖的需要国家干预理念以及其在实施中可否达到自身所期望达到的理想效果,需以其能否全部或者一部分满足该类经济活动期望达到之目的和在经济运行中依据惯例形成的功能,并通过法律功能的发挥而逐步实现之。就融资而言,中小企业融资难不仅仅影响到单个企业的生存和发展,而且更主要是关系到国家经济制度的构建,关系到国家经济政策的贯彻。因此,在为中小企业融资提供援助的信用担保制度中,以政府信用为主的政策性担保便具有稳定国家宏观调控目标的社会功能。信用担保的融资保障功能可以从中小企业和商业银行两方面来考虑。

(一)从中小企业角度而言,信用担保可以弥补生存期限短导致的信用不足

在商品货币交换关系中,信用表现为以偿还为条件的商品和货币的让渡形式,即债权人用这种形式赊销商品或贷出货币,债务人则在规定日期支付欠款或偿还贷款,并支付利息。在市场经济中,信用是指在商品生产和货币流通条件下,通过商品赊销或货币借贷体现的一种经济关系。它是以协议或契约(合同)为保障的不同时间间隔下的经济交易行为。简要言之,信用为“对借的归还”。市场经济就是建立在发达的信用制度基础上的经济。信贷交易的基本问题是采取何种机制来保证债务人履行其所负债务,只有存在一套能够防止或者说能够严格限制失信行为的法律机制时,信贷市场才能够产生并存续。从商业银行的角度来考虑,首先要考虑风险控制,因为和大型企业相比,中小企业信用明显不足,风险偏大。

金融媒介引导融资型担保由单一的物权担保转变为以信用作为担保物,从而建立了信用作为担保标的模式。商人的信誉,可以作为归还贷款的依据,即接受信用的一方,不需要立即付款就可获取另一方的商品、资金和服务。信用必须在商品交易的动态过程中才能得到体现。商人以前多次交易均按期归还,也就是在市场交易中其信用状况优良,那么,商人以往信誉的积累可以作为此次仍旧守信的依据。所以,从事市场商品交易越多特别是从事时空分离的交易越多的人,信用才被人们了解,这种延期的时间和偿还的价值量才能得到授信方的认可。但是,中小企业发展历史短,无法拥有很好的信誉积淀作为融资保证,更主要的是,中小企业的破产率较高。根据有关部门估计,我国有近30%的私营中小企业在2年内消失,60%在4—5年内消失。在美国,有资料显示,约68%的中小企业在设立后5年内倒闭,19%的企业可以存活6—10年,只有13%的企业寿命超过10年{1}。

因此,银行在判断中小企业的信用状况从而决定是否放贷的时候,往往将当事人的资产状况作为首要的参照标准,这是因为小型企业生命力不够旺盛,存在时间短,价值量小,信用不足,企业很难单凭自身信用获得银行的信赖。所以,对中小企业来说,融资信用担保更加具有积极的意义。

(二)从银行角度而言,信用担保有助于保障银行债权的实现

信用担保是银行将自身无法承担的部分风险转移给了信用担保机构。中小企业信用担保机构以自身的资产为基础为中小企业的债务履行提供保证,但是这种保证并非1:1,即不是以一元的资产为一元的债务提供保证,而是通过杠杆放大作用,以一定量的资产启动多倍的银行信誉,满足中小企业的资金需要。从国际通行的做法看,担保资金的放大倍数一般为10倍,日本高达60倍,美国达到50倍。这便使银行信用不足的企业获得银行信贷资金成为可能。可以说,信用担保机构的出现,扩大了银行可以贷款的对象范围。

信用担保制度的价值在于补充和完善银行获得信息的完整性和准确性。在信息不对称市场下,商业银行和中小企业的交易是具有较大风险的,中小企业在融资中的信息失灵通常高于大型企业。实践中,中小企业规模小,财务管理等制度本身不规范,加之中小企业的组织形式以采用有限责任公司、合伙企业为多,从性质上属于封闭性组织,产权封闭、股东封闭,他们更加担心自己的经营信息被外界知晓。另外,中小企业采取股份有限公司或上市公司的比例较少,这便缺乏法律强制性的信息披露制度约束,没有法定的向外界透露财务资料的义务,这也使得中小企业披露信息缺乏强制性。另一方面,中小企业信用等级不高,信用积累不够,往往会掩盖自身的经营状况以获得更多的资金支持。正如美国国际发展署的法律顾问 Paul L.Freedman所说的,在缺乏准确的财务报表以及财务记录以证明一家企业财务状况及还款能力的情况下,金融机构很难同意发放贷款{2}。另一方面,中小企业的账目体系以及缴税记录通常都不够完善,这些缺乏透明度的操作更是使中小企业获得资金支持难上加难{3}。因此,有学者得出结论:“与大企业相比,中小企业的经营信息更加不透明,向外部出资者披露其经营信息也更加困难。”{4}

信用担保制度无疑是解决中小企业信息失灵,降低银行因为信息缺乏而造成资金不安全隐患的重要法律保障。中小企业通过缴纳保险费将信用风险转嫁给信用保险公司,在发生承保风险造成信用利益损失的时候,便可通过保险公司的赔偿来弥补应收账款的坏账损失,保障银行债权的实现。信用保险不仅在补偿中小企业信用损失方面可以对银行债权起到保障作用,它还可以对信用风险和损失具有防范作用。通常,交易主体由于缺乏信息来源而不能准确判断潜在交易对象的履约能力。而信用担保公司可以利用自己的信用信息数据库,根据自己对主体潜在交易对象的了解和对信贷市场的了解,提供咨询服务。如韩国信用担保基金制定了专门的信用评级系统——公司信用评级制度,按照10个信用等级进行评级打分,韩国信用担保基金也就成为信用咨询服务商{5}。世界银行金融及民间行业发展组2005在中国召开的中小企业研讨会上提到的“信用担保体制已被证明为对中小企业来(融资)说最为有效和成功的工具,尤其是因为他们高度灵活的杠杆作用”[1]。

总之,信用担保通过政府补充中小企业信用,这对解决银行和中小企业贷款融资危机,化解银行资金风险,促进企业发展以及推行国家产业政策均具有非常重要的意义。由于信用担保作为政府扶持中小企业的一项重要公共产品,出资者大都是政府,在解决中小企业贷款融资难题时,政策性担保机构又是补充中小企业的信用的有效模式。

二、我国小企业信用担保的实践经验

开弓没有回头箭

自1999年始,我国有计划地开展中小企业信用担保业务,具有中国特色“一体两翼四层”的中小企业信用担保体系已经形成,实践中各地方分别采取了不同方式为中小企业融资提供信用担保。如上海财政扶持、深圳互助型担保基金、浙江萧山的乡村担保,在实践中均取得了一定的效果。这几种模式的共同特点是在政府主导下,将政府信用和银行的市场行为相连结。

(一)政策性信用担保机构概况

截至2005年年底,我国中小企业信用担保机构已达2914家,其中政府完全出资的585家,参与出资的是568家,共筹集担保资金815.15亿元,其中政府出资是217.02亿元,占担保资金总额的26.62%。在这些信用担保机构中,政府分别以下列几种方式介入:

1.政府直接出资建立担保机构。我国政策性信用担保机构的资金来源主要有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集的资本金以及政府信用担保基金等。在这些资金来源中,中小企业信用担保基金由政府预算拨款设立,其用途仅限于中小企业信用再担保和受信担保业务。如《北京市中小企业担保资金管理办法》中规定市政府出资5000万元,出资比例高达90%;呼和浩特信保中心也是在市政府划拨财政启动资金1000万元,以后每两年拨付不低于1000万元的允诺下构建起来的。

2.政府补贴维持担保机构的运行。从目前国内的情况来看,税收返还和按比例补贴是运作效果较好的手段,如北京市为“中关村中小企业担保公司”制定了优惠的税收政策,减免其公司营业税和企业所得税,并将其减免税款全部计入到公司的代偿“风险准备金”账户中。在内蒙古自治区,通过政府的协调安排,相关银行对中小企业信用担保机构存入其专门账户的担保资金支付较高的利息。上海市促进小企业发展协调办公室制定的《上海市小企业贷款担保机构损账补贴暂行办法》中,也明确规定了根据损账比例和社会资金比例,对市内的中小企业互保机构和社会资金占担保资金总额30%以上的担保机构进行补贴。

3.政府相关部门参与投保企业的资格审查。如中投保上海分公司的做法为,在受理担保申请后,通知区县财政局审查担保企业的纳税情况、资信状况和经营状况,提出初审的担保意见,若同意该担保项目后,县区财政就要承担相应的担保责任,如果不同意,项目就此终止。

4.构建再担保方式。在我国三级中小企业信用担保体系中,市一级担保机构直接负责辖区内企业的担保业务;省级担保机构主要对市级担保机构进行再担保;中央一级担保机构一般是在总结试点经验的基础上,或由中央政府出资设立,或是通过地方担保机构的强制再担保渠道设立。

(二)乡镇小企业信用担保的萧山、余杭模式

我们可以用“政府信誉+银行监督+熟人社区”来概括萧山、余杭中小企业互助型信用担保方式[2]。这种融资模式的背景是在当地政府的推动下成立担保公司,当地农村合作银行与担保公司合作,为小企业发放贷款。其中,杭州市萧山区采取的“会员制、封闭型、社区化、小额度、非盈利”的担保模式公司取得了很好的效果,不仅解决了小企业的融资难,而且银行的资金安全得到极大保障,与此同时,担保公司也得到了发展,可谓一举数得。据统计,从2001年到2004年,萧山新街镇担保公司三次增资扩股,会员从2001年的9家发展为现在的33家,注册资本金从88万变为1080万,为企业累计提供了441笔、2.08亿元的贷款担保。并且在这441笔贷款中,没有一笔发生坏账。和萧山担保融资相似,余杭区以政府主导的互助型担保和商业担保相结合模式也取得了很好的实践效果。并且于2005年12月29日,成立了全国首家区(县)级担保业协会——杭州市余杭区担保业协会,表明了浙江乡镇小企业担保的进一步发展[3]。

萧山和余杭所在的浙江省向来为我国中小企业集中的省份,自改革开放初期的小企业“苏南模式”到后来的“温州模式”均代表了当时小企业发展的水平,在经济转型时期,如何进一步促进小企业的发展,解决融资难题也成为当地政府关注的重点问题。建立在本土本乡基础上的信用担保模式可以说是非常有效的探索,也积累了不少经验,就萧山余杭信用担保模式来看,下列经验可以为其他地区建立信用担保借鉴。

(三)大型城市中小企业信用担保方式

1.上海模式

上海采取“各级财政建立共同基金,委托专业机构管理”的信用担保机构设立运作模式。“共同基金”是指上海市、区(县)两级财政分散出资,建立财政预算安排的共同担保基金,两级财政按比例分担风险。上海市中小企业担保基金是市、区县两级财政共同出资7个亿。其中,市财政局出资4亿元,20个区县财政共出资3亿元。同时,一部分区县还建立了小规模财政担保基金作为共同担保基金的补充,为一些微型小额贷款提供担保。目前,上海市财政共同基金是全国最大规模的财政出资的中小企业担保基金。“委托管理”,即上述“上海市财政共同基金”委托专业担保机构运作和管理。委托的依据是《上海市小企业贷款信用担保资金委托管理协议》。在实践中,目前,管理和运用这笔基金的企业是中国经济技术投资担保有限公司上海分公司。上海模式下,担保公司享有决策权。市财政部门基本不参与担保项目的决策,其主要负责制定担保基金管理和运作规则,与受托担保机构签订合同,通过规范共同基金的运作机制来实现扶持中小企业发展的政策目标。政府负责提供被担保企业的资信证明,具有担保项目的推荐权和否决权,但是,中投保上海分公司最终决定是否担保。当发生担保代偿时,对一般中小企业,市财政和区财政各承担50%的责任;对高新技术企业,市财政担负60%的代偿责任,企业所在的区县财政承担40%的责任。根据市区县各自承担的风险比例分配担保费收入,盈余部分提取坏账准备,也就是说,这是两级政府的再担保,市财政对区(县)财政基金进行再担保,再担保比例是50%—60%。

2.深圳模式

深圳采取“设立互助基金,委托专业机构代理担保”的模式。2001年,深圳市两个区把分散的小额互助金集中起来,形成约1亿元的互助基金,为会员企业提供担保。互助基金理事会委托中科智科技投资担保有限公司代理担保。在这种模式下,基金理事会为决策者,担保公司的主要职能为提供担保专业服务。其担保审查和决策程序是:互助基金成员推荐担保项目;担保机构负责项目初审和担保项目的文件准备;最终是否担保由理事会来决策。在发生代偿时,风险分担采取下列原则,先由互助基金代偿,不足部分由中科智担保公司代偿。

从对我国信用担保体系建立的实践摸索中,可以看出一个共同点是政府的扶持政策必不可少。那么,需要解决的下一个问题是,为什么属于民法的担保需要政府的介入?三种信用担保机构模式中哪一种在目前最为有效?政府应当以何种姿态介入信用担保体系的建立?

三、对我国中小企业信用担保制度的评价

基于对中小企业在国民经济发展中地位和作用的认识。基于将发展中小企业信用担保作为政府公共财政体系的一个组成部分,基于防范政府信用缺失但政府信用在融资担保领域又极具有影响力的现实,基于政府和金融市场之间需要有中介机构来沟通并达成政府信用的流转,政府出资建立中小企业信用担保机构,由担保机构分解银行贷款的风险,保障银行资金

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}贾康.中小企业信用担保与财政资金运用(J).经济研究参考,2002,(48).

{2}Paul L,Freedman,“Designing Loan Guarantees to Spur Growth in Developing Countries”.posted on.

{3}“Financing SMEs in Thailand”,published by Tech.Monitor(July—August 2000).

{4}张捷.结构转换期的中小企业金融研究(M).经济科学出版社,2003.36—38.

{5}闻岳春.韩国中小企业金融支持体系及对中国的借鉴(J).上海金融,2005,(8).

{6}卢文鹏.经济转型中的政府担保与财政成本(M).经济科学出版社,2003.

{7}王传东,王家传.中小企业信用担保与政府关系的探讨(J).华东经济管理,2006,(1).

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