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【期刊名称】 《人民司法》
刍议依法规范农村教育集资活动
【作者】 李云峰【作者单位】 山东省滨州地区中级人民法院
【期刊年份】 1998年【期号】 12
【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.1260350    
  近年来,农村教育集资活动频繁,已成为加重农民负担的源头,群众反映强烈,由此而提起的行政诉讼也不断增加。那么,本应惠及于民的这一集资活动,何以导致农民兄弟的非议?原因何在?有何良策?这些问题值得我们深思。
  一、目前教育集资活动的现状及存在的问题
  教育集资已成为乡镇人民政府年年向农民征收的项目。从近年来法院审理的农民负担诉讼案件中发现,乡镇人民政府普遍把教育集资项目列入其年度征收通知或决定中。如某县的14个乡镇,自1993年起至今,已连续在其征收通知中,除农业税、村提留、乡统筹、义务工积累工、生产性费用等外,都把教育集资列入应征项目,与上述项目并列,视其为农民应尽的义务。
  集资数额年年增加。如某乡镇人民政府在其1993年度的征收通知中规定,每人每年应缴纳的教育集资为30元,到1995年即增长到每年60元,相当于每人每年缴纳的村提留、乡统筹款项,成为农民的一项沉重负担。群众反映说:“皇粮轻(农业税),地粮重(各种生产性费用),教育集资难承受”。
  教育集资被挪作他用。前几年上级号召各乡镇教育“双基”达标,而乡镇征收的乡统筹费中用于乡村办学的部分又相差甚远,因而全靠集资解决。但近一、二年来,地方工程项目增多,乡镇政府实行实体财政,分灶吃饭,乡镇政府人员工资、福利待遇等自筹解决,教育集资成为乡镇财政的一项来源,被挪作他用。
  集资的审批程序简单化。目前的状况是,先由乡镇人民政府将集资数额报县减负办公室,再由其呈报地市减负办公室备案,即可视为业经上级有关部门批准,然后由乡镇在夏季或秋季征收村提留、乡统筹、生产费用时一并征收。
  我国教育法第五十九条规定:“经县级人民政府批准,乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则,可以在本行政区域内集资办学,用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍,不得挪作他用”。中共中央、国务院于1996年12月30日在《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》即中发(1996)13号文中重申:“教育集资必须按照教育法的有关规定,坚决按照自愿、量力的原则,控制数量,严格审批。不得超规定范围使用教育集资款,不得将教育集资变成经常性的活动,也不得以教育集资的名义乱集资。坚决禁止不切实际地搞高标准的学校建设。”由此可见,那种为了弥补财政紧缺,不经过群众讨论,以行政命令手段年年把教育集资列入农民征收范畴,并不断增加数额的做法,是违背国家规定的“自愿、量力”原则的,是不符合控制数量、严格审批、专款专用的有关规定的。教育乱集资的现象得不到遏制,农民负担加重反弹的问题就得不到解决。
  二、教育集资违法现象产生的原因
  产生上述问题的原因虽是多方面的,但主要是由“三个不适应”造成。
  地方社会事业的发展与农民收入的增长不适应。近年来,农民收入年年增长,客观上要求农村加快发展一些公益事业,改善农村生产、生活条件,这也是符合农民意愿的。问题是有些地方不从实际出发,各行业向农民伸手,结果是总量失控。再加上有的领导好大喜功,搞“贴金工程”,主观、片面地提高要求,提高指标,开展各种升级达标活动,一级压一级。其中喊得较响的口号是“乡镇拿一点,群众集一点,三年内实现双基达标”。结果是乡镇被迫强行征收教育集资,加重了农民负担。此外,还有的政府部门强行截留挪用国家水利、环保等工程款,然后把工程建设费用摊派到乡镇。而乡镇政府本身各种经费也非常紧张,致使基层政府借贷或以教育集资等名义聚财补救。
  立法工作与减轻农民负担的要求不适应。目前,我们国家还没有一部规范农民负担包括教育集资等内容的法律。笔者认为,这是导致农民负担加重反弹的关键所在。单就教育集资来说,在制定的行政法规和有关政策方面,对教育集资规定得不具体、不明确,甚至相互矛盾。如1991年国务院制定的《农民承担费用和劳务管理条例》即通常简称的《减负条例》第二十三条规定:“向农民集资,必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行,并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则。集资项目的设置和范围的确定,须经省、自治区、直辖市以上人民政府计划主管部门会同财政主管部门、农民负担监督管理部门批准,重要项目须经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”这里对教育集资的审批明确规定的是须经省有关部门批准。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》即中办发(1993)10号文中除进一步重申教育集资审批渠道外,还对其用途作了规定:“农村教育集资,除校舍确属危房改造,经省级农民负担监督管理部门会同计划、财政部门审核批准后,定项限额,方可执行,其他一律暂停。”然而,1994年以国务院名义下发的《关于中国教育改革发展纲要的实施意见》第24条中却作出了“农村集资主要用于农村学校危房改造、修缮和新建校舍以及教学基本条件的改善。农村教育集资的审批权放在县一级”的规定,这就为放宽教育集资活动开了口子,不但审批权由省放至县,而且除学校危房的改造外,新建学校、改善教学条件等所需经费均可通过农村集资解决。1995年制定教育法时,又把这一规定写进该法第五十九条,正式以法律形式确定下来。自此,教育集资活动年年进行,乡乡开展,数额越来越大。
  再者,从《减负条例》本身看,已不能起到减负作用。制定于1991年底的《减负条例》,虽对规范政府、部门的行政征收行为起到了积极作用,

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