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【期刊名称】 《学习与实践》
司法责任制的功能定位与优化路径
【作者】 任颖
【作者单位】 广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心{研究人员}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 司法责任制;司法权;功能定位;嵌入式风险
【文章编码】 1004-0730(2019)05-0051-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 51
【摘要】

司法责任制以司法权运行结构为基础。中国的司法责任制以错案追责为特征,呈现从司法与行政合一、司法行政化到司法去行政化的发展,凸显以结果论为标准的惩戒性,受过度追责的质疑。相应的,有关司法责任的理论和实践重点即放在了传统威慑论及外部规制观层面,认为当下司法责任制建设所面临的巨大压力源于管制手段的弱化。事实上,与外源性系统风险相区别,司法责任制要攻克的是司法体制内的嵌入式风险。据此,需要找准司法责任制的功能定位,准确把握司法责任制优化的现实诉求、规范方式与法治路径,从而释放司法责任制在预防、监督、惩处一体化方面的集聚功能。

【全文】法宝引证码CLI.A.1267159    
  
  司法责任制改革是国内外司法体制改革的焦点。国内司法责任制改革主要集中在错案责任方面,并与司法体制改革的进程密切相关。国外司法责任制建设主要集中在行为问责(英美法系)、职业问责(大陆法系)方面,并侧重权力运行层面的基础性研究。虽然司法人员问责的名目与标准在各个国家并不统一,但从制度、价值、功能方面的共性出发,仍可抽象出司法责任的一般定义,即司法主体违反“司法人员义务规范”[1]所承担的由国家强制力保证实现的责任。近年来,司法责任制建设面临巨大压力,这一领域的矛盾和冲突呈现集聚态势,反映了由传统威慑论及外部规制观向现代治理观转变的紧迫性,即是要求实现制度定位及协调机制建设的优化。并非惩戒越严厉,制度就会有更好的实施效果,而是需要立足制度土壤与现实诉求,真正找到本国的政治经济及法系渊源背景下的制度最优解,释放司法责任制在司法体制内嵌入式风险治理上的总体效能。
  一、司法责任制的法理分析
  (一)司法责任制在法治体系中的归属
  司法责任制属于法治监督体系的重要组成部分,是保障法官依法独立行使审判权、切实维护司法公正的关键环节。在法治监督体系内部,存在传统威慑论与现代治理观、外部规制观与嵌入式风险治理的矛盾和冲突。从传统威慑论与外部规制观的角度看,司法责任与监督制度的权威性来源于制度高压与严厉惩戒;而在现代治理观层面,司法责任与监督体系的效能提升根植于权力运行结构本身,需要以法官依法独立行使审判权为基础,从司法体制内嵌入式风险防范出发,推动制度优化。
  这一法治监督体系内部矛盾的解决,亦框定了司法责任制在法治体系中的归属,从防止体制内权力滥用的层面体现传统威慑论及外部规制观向现代治理观转变的重要进步。而权力运行是法律重要的调整内容,作为法治体系的重要组成部分,司法责任制定位根据权力运行结构的不同而存在差异,产生两种制度改革进路:一种是将其视为司法体制改革(包括人员、机构改革在内)的组成部分;另一种则是形成独立的追责系统,以提升对于司法权运行监督的客观性与权威性。二者的区别在于权力运行及监督结构的设置,前者强调司法权本身监督作用的发挥,在一定程度上多与立法权、行政权运行结构相兼容,相应的,司法责任追究局限于对于司法权运行的同体监督;后者则将司法权行使的全过程纳入独立的权力监督体系范围内,从而防止权力滥用对于当事人合法权益造成侵害,其以法律规范、法治实施、法治监督为基本结构,呈现出司法责任制定位的聚合性,成为行政规制与司法规制、内部监督与外部监督的重要连接点。在这一背景下,司法责任制作为权力监督体系的重要内容,其制度定位亟须升级,一方面,需要实现与国家监督体系建设的衔接协调;另一方面,需要跳出法治实施体系的固有限制,在法治监督体系建设高度,形成真正具有客观性、权威性、科学性的监督力量。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定将“严密的法治监督体系”从法治实施体系建设中单列出来,并将对于违反宪法法律行为的追究和纠正作为法治监督的重要任务,奠定了严格监督法律实施的权威性基础。具体到司法责任领域,凸显制度的作用需要最大限度地对相关政策、法律、民意进行整合,全方位形成司法责任制立体结构,从内部控制与外部监督出发,在党内监督、立法机关监督、司法机关监督等层面形成合力,提升整个制度设计的治理效能。
  (二)司法责任领域的价值平衡
  价值平衡是传统威慑论及外部规制观向现代治理观转变的最为集中的体现。马克思在《第六届莱茵省议会的辩论(第三篇论文)》中指出,如果“丧失身为法官的尊严”,法官(司法)职能与地位即存在莫大的问题;“法官的行业是法律”,“审判自由就是审判自由”,不能将其与自由的其他特定领域相混淆或将其作为附属性的存在。在此基础上,法官承担着在将“法律运用于个别事件时”,依据“认真考察后的理解来解释法律”,贯彻立法的原则和精神的责任。[2]事实上,从古到今关于裁判正义的要求突出体现在对于法官的地位与行为的期许中,甚至在古希腊神话中亦可找到关于“贤明公正的法官”(拉达曼)的形象的描述。司法人员的职业保障与问责对于司法公正的实现具有同等重要的意义。马克思和恩格斯在《给<泰晤士报>编辑的信》中指出,在动用警察抓捕了数名新闻工作者、企业经营者、化学家、医务工作者之后,因原有法律规定不能证明其有罪,所以颁布了新的《纪律法》,该法使通过“非常简便的手续解除任何一个它不称心的司法官员的职务”成为可能;在这一背景下,普鲁士法官对上述被拘禁者采取了禁止书信往来及阅读等措施,检察院亦由此作出了史无前例的“发还预审法官重新进行调查”而非基于证据不足的释放决定。[3]可见,司法责任制的价值导向不能定位为一味追求问责率,而是要在实现问责与保障的法律平衡的基础上,真正提升司法水平及公信力,保障司法公正。这从实践层面证实了问责与保障的平衡在司法公正维护方面的重要作用。夫妻本是同林鸟
  价值平衡构成了司法责任追究的正当性基础。事实上,司法责任追究既要具备合法性依据,也要有坚实的正当性基础。前者强调法无明文规定不为罪,后者关涉价值平衡的实现。问责与保障是司法责任制的基本矛盾范畴,需要在法律平衡的层面引导这一矛盾的有效解决。而在一个真正平衡的制度中,价值冲突与普遍存在的矛盾会得到有效的处理。在解决这一矛盾的过程中,最为关键的问题包括两个方面:一是防止司法干预,保障法官依法独立行使审判权;二是履职安全保护,保障司法人员依法履职行为不受追究。这两个方面事实上构成了推动严格司法责任追究的正当性基础。在此基础上,深度推进司法责任的落实,才能够在司法权威与司法公信力层面形成总体效应。在具体的路径选择上,中国主要采用规范化(如《保护司法人员依法履行法定职责规定》)及法治监督体系建设的方式推动价值平衡;英美法系和大陆法系则通过制度化(如法官不可更换制、去职程序法定制、司法豁免制度)的方式加以推进,呈现出“路径依赖”特征。
  二、中国司法责任制的功能定位
  实质正义一直是中国特色社会主义法律体系建设的重要目标,并且对于本土化社会结构基础上的司法公正实现具有积极的促进和保障作用。以这一目标为指引,中国司法责任制的理论基石得以确立,即“结果论”。案件的实体结果被视为司法责任追究的重要标准,并外化为两个方面的表现:一个是错案追责,另一个是责任倒查与层层落实。
  在司法改革所引领的由司法行政化转向司法去行政化的实践过程中,形成了在主体层面压实责任的方式。其在一定范围内突破了行为人负责的范围,扩展到领导责任、监督责任的内容,并建立了对相关行为(如干预司法活动)的通报处罚机制。结果论的问题在于认定错案的标准有可能失当,一方面,司法行为被视为实质正义导向下唯一的追责原因;另一方面,司法人员即便出现了严重不符合职业守则的行为,只要该行为与案件无关(非司法行为),即无法通过司法责任制作出处理,从而减弱了这一制度在司法体制内嵌入式风险治理层面的效能。与此同时,司法责任制(行为模式)的规范指引以非立法性规范文件为主要内容,形成了以司法改革为支撑的制度优化路径,明确了谁来承担责任(“让裁判者负责”)、承担什么责任(办案责任)的问题。[4]1998年,最高人民法院即颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《人民法院审判纪律处分办法(试行)》;2015年,《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《人民检察院错案责任追究条例》印发;2016年,《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》出台,探索设立惩戒委员会,并明确相应的惩戒程序;2017年,《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》颁布,中办出台《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,各地亦出台相应的实施办法,如《海南省法院完善司法责任制实施办法(试行)》《河北省错案和执法过错追究条例》《江西省司法机关错案责任追究条例》等;至2018年,最高人民法院共出台五个改革纲要,明确关于司法责任的相关规定,并与《中国共产党问责条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》相结合,形成了党内监督与司法办案监督有机协调的整体布局。
  从更为细化的层面看,从传统威慑论及外部规制观向现代治理观的转变不仅以参与主体的多样化为标志,更意味着要从体制运行规律层面找到破解内部嵌入式风险的综合治理路径。从内容上看,嵌入式风险(Embedded Risk)区别于体制外(源)风险,指体制内部运行中可能出现的风险因素,包括人员、机构方面的违法违纪风险等。嵌入式风险防范的逻辑起点是主体的“有限理性”,个体抉择行为的最优化选择有可能与制度正义的要求背道而驰,亚里士多德所强调的慎思精神亦有可能被“集体的非理性”所取代。正因如此,“风险和不确定性”被引入决策模型,成为“新古典理论复兴”的重要内容。[5]而与外部风险不同,体制内的嵌入式风险具有内生性、潜在性。因此,其所造成的危害在一定程度上也更为严重,甚至可能对整个制度及体制设置的权威性和公信力产生无法逆转的损害。这一隐于体制内的风险可能在很长一段时间内没有任何的表征,当受到内部或外部风险因素的激发时会短时间内集聚爆发而造成较大危害结果。相应的,司法责任制建设需要深入把握其背后的深层次原因,反映司法体制内嵌入式风险防范的切入点、制度优化路径、后果预判等多维性与差异化特性。
  具体而言,在功能定位层面,司法责任制的嵌入式风险防范与其他领域的风险治理并不相同:第一,从表现形式看,司法体制内的嵌入式风险以司法权行使过程中的违法违纪现象为表征,这要求深入挖掘司法体制内嵌入式风险在整个风险防范体系中的基础性作用与特殊规律。而且,实践中司法责任追究的内在博弈远比整体推进的制度改革更为复杂,侦查、起诉、审判等责任链条涉及的司法人员人数众多,司法责任制领域存在的某些问题(如各个国家司法体制普遍存在的责任虚置问题)会在国家、政府、社会层面引发强烈反应,甚至会成为诱发和激化社会矛盾的导火索。司法责任制需要有效应对这些矛盾和冲突。第二,从地位与作用看,司法责任制的根本目的并不是严厉的(事后)惩戒本身,而是以制度威慑力有效防范损害当事人合法权益及司法公信力现象的出现。因此,在具体操作上,需要立足司法规律,与司法改革紧密结合,形成对司法过程所涉及人员及其职权行使的全过程监督。在这一方面,可以部分借鉴业务流程重组方法,建立相应的风险(点)识别信息系统,为破解司法责任制虚置提供有力支持。其实,司法责任制的嵌入式风险治理这一功能定位有其历史渊源。从词源上看,汉语的“责”不仅包括惩

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