查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学》
《监察法》实施过程中监察建议的制度建构
【作者】 谭家超
【作者单位】 武汉工程大学,中国社会科学院法学研究所博士后流动站
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察体制改革;监察建议;对“人”监察;监察职权边界;监察效能
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 123
【摘要】 在监察实践中,监察建议被普遍采用,但《监察法》只规定了监察建议的制度框架,无法满足实践需求。目前依托监察机关权威的实施方式,不仅存在规范性问题,而且极有可能使“建议”异化为“命令”,从而导致腐败问题治理缺乏长效机制。为确保监察机关正当有效地介入被建议单位的改善过程,监察建议的职权行为亟需制度规范。监察建议的功能在于,在恪守监察职权界限的前提下,通过制度化的方式将对“人”监察延伸至对“事”监督。以此为逻辑起点,监察建议制度构造应从三个方面重点展开:设置以建议权限为基础的启动程序,防止监察建议越界;建立监察机关和被监察单位的沟通和反馈机制,在尊重被建议方职权的前提下增强对存在问题的共同理解;构造以“是否具有正当理由拒绝执行监察建议”为核心的责任追究机制,强化监察建议的合法化运行效果。
【全文】法宝引证码CLI.A.1267110    
  
  

监察法》的实施,意味着监察体制改革从宪法体制层面的结构框架设计,步入了面向腐败治理实践的职权运行阶段。在实施过程中,围绕《监察法》创设的诸多具体制度,其运行规则、程序机制、机构完善等具体构造问题已经展开讨论。但在实践中已经施行且取得实效的监察建议,尚未引发太多关注。监察建议是指监察机关根据监督和调查结果,依处置职能向有权作出问责决定的机关提出的问责建议,和向监察对象所在单位提出的问题建议。

监察法》第11条、第13条、第45条、第62条对此进行了规定。其中,第11条和第13条分别规定了监察机关在行使处置职责时提出监察建议和派驻监察根据监督结果提出监察建议两种渠道;第45条规定了向有权作出问责决定的机关提出的问责建议和向监察对象所在单位提出的问题建议两种类型;第62条规定了无正当理由拒不采纳监察建议的两种法律责任形式。[1]从监察实践来看,监察建议获得了普遍运用,[2]并取得了一定成效。然而,《监察法》对此仅作了框架性的规定,有关监察建议的提出权限、启动机制、内容设置、反馈机制、责任认定等核心操作规范,暂付阙如。收到建议的单位大多会予以高度重视,但这种重视,更多是基于对监察机关权威和实际影响的考虑,而非源于对制度的遵循。若长期停留在依赖权威或影响力的实施现状,势必产生诸多问题。首当其冲的是,“建议”有可能异化为绝对性的“命令”,使监察职权超出了自身界限,不当介入了本属于被建议单位的自主职权运作过程,从而破坏了宪法关于国家机构的职权分工逻辑。更关键的是,依赖权威的运作方式,将会产生责任倒逼,被建议单位采取形式化或应急式的“应付”就成为可能。有鉴于此,本文以监察建议的制度构造为中心,立足于监察建议所承担的从对人监察延伸至对事监督的监察效能提升功能,讨论如何通过程序规范的构造,实现恪守监察职权边界与延伸监察效能的目标融合。

一、监察建议制度供给不足及其问题

监察建议在目前得到大量运用,虽然取得了一定成效,但从操作过程来看存在较大问题。主要在于制度供给不足造成以监察机关为中心的督导模式,在规范性、整改过程与效果方面都存在问题。

(一)监察建议制度供给不足

1.监察建议缺乏统一的实施细则。《监察法》规定的监察建议条款初步建构了监察建议的制度框架。就目前的实施情况来看,这一框架尚无法为监察建议实践提供足够的制度供给。因为缺乏《监察法》具体实施细则的制定权,导致国家监察委和中纪委(用监察委文号)在发布规范性文件方面备受合法性质疑。除此,地方上制定的相关规定(办法)缺乏统一性。据查,贵州省制定了《贵州省监察委员会监察建议暂行规定》,北京市朝阳区制定了《朝阳区纪检监察组织制发纪律检查建议书和监察建议书的工作办法(试行)》。但是,这些内部规范性文件主要是省、市或县一级监察机关制定,制定主体层次不一,差异很大。同时,这种由监察执行者自己制定的标准从法理上讲缺乏公正,并且这些规定的对外效力有限,只能算作指导意见。[3]总体来看,在缺乏有效制度供给的情况下,监察机关在行使建议职权时,普遍出现非制度化的运行方式,由此引发很多问题。

2.派驻(出)工作中缺乏相应的行使规则。依据《监察法》第13条规定,监察建议是派驻(出)中行使监察职权的重要方式。目前而言,《监察法》上的派驻(出)制度本身也只是基本框架,[4]这就影响到派驻(出)过程中监察建议的规范行使。《监察法》第13条只是从原则上确定了监察机关可以按管理权限提出监察建议,而对于授权形式、内容及责任机制缺乏制度支撑。[5]这就产生以下4个问题:

(1)派驻(出)过程中缺乏具体的监督机制,直接影响到监察建议的提出。因为派驻(出)监察是一个持续过程,尤其监督结果在现实中很难定性,并且监督结果是基于普遍监督,还是个别监督的结果尚不清楚。(2)派驻(出)管理权限不清导致监察建议的签发程序不明。派驻或者派出的监察机构、监察专员不是独立一级的监察机关,那么监察建议是由派驻或者派出的监察机构、监察专员直接签发,还是由其派出的监察机关签发尚不明确。(3)如果按《监察法》第45条由监察机关提出监察建议,那么监察机关与派驻或者派出的监察机构、监察专员之间就落实建议也存在权限不明。(4)派驻监察对监察建议的适用缺乏明确的规范约束,在提出权限、提出时间、针对对象、如何监督等都依赖于派驻(出)机构(人员)的主观判断。

(二)制度供给不足引发的问题

1.监察建议职权行使不规范。[6]虽然《监察法》明确规定了监察建议的主体、客体及对象,但是在适用情形、建议类别、签发程序、监督落实等方面都没有具体规定,导致监察建议职权在行使中出现不规范。(1)提出方面不规范。实际监察工作中存在大量口头或类似的建议、通知等,没有正式的建议书并不意味着监察机关没有提出建议,这些行为在事实上起到监察建议的效果。(2)监察机关提起监察建议在形式上存在多样化现象,有“建议”“整改”“督办”和“提醒”等,有的甚至与谈话、问责等区分不清。并且,在签发程序方面具有一定的随意性。(3)落实程序存在不规范。目前监察机关在提出监察建议之后,大多对建议事由、整改对象、具体建议、签发主体、整改时限和提起追责等方面缺乏规范程序,更多强调如何落实。此外,在监察建议书的形式方面,各地方差异也很大,有的记载了详细内容,有的则非常简单,甚至监察机关内部有不同的版本,在记录、回执、记载内容等方面有待规范化。

2.“建议”有可能异化为“命令”。在监察机关普遍强势的局面下,由于制度建设有待加强,这可能导致监察建议从提出到落实带有浓厚的命令化色彩,大多数监察机关下发建议书后都强调按建议不折不扣的落实,造成被建议机关(单位)迫于压力来照章执行。另外,在目前纪委监委合署办公模式下,大量监察建议在落实上兼具党纪和国法的强制力,事实上赋予了监察建议更多的命令特质。笔者通过对《中国纪检监察报》和相关网络平台的案例发现,监察机关与被建议单位之间多以主导与被主导的关系存在。例如,烟监建议函[2018]2号中指出“将对照建议要求,不折不扣落实到位”。又如,广州荔湾区监委对该区综合行政执法局关于一宗信访事项的积极纠偏下发了首份监察建议书,收到监察建议书后区执法局采取一系列整改措施,“对于自己承办的监察建议书能够真正落到实处、收到实效,小王深深感受到了监察法和监委的权威”。[7]

更有甚者,有地方监察机关直接用命令代替监察建议。例如,2018年12月,山东青岛市市南区纪委监察委针对市南区法院民事审判第四庭副庭长李国伟严重违纪违法行为,“决定给予李国伟开除党籍处分,责成有关部门按规定程序免去其副庭长、审判员职务,并给予其开除公职处分。将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉,涉案财物随案移送”。[8]这里的“责成”实际上就是命令。但按相关组织法,监察机关无权直接命令有关部门罢免工作人员,只能通过监察建议来表达意见。

3.责任倒逼模式导致问题改进不彻底。按《监察法》规定,被建议单位在存在正当理由的情况下可以不接受监察建议。但在实践中,大多监察机关在下发监察建议书后不太重视沟通和协调,而是强调按要求整改,否则要面临追责。出现这种情形,主要有两方面的原因:一是,监察机关普遍强势;二是,缺失监察建议法律责任的认定机制,导致事实上形成一种责任倒逼模式。例如,2018年7月18日,莆田市监委依法向市国土资源局发出的《监察建议书》,指出:“发监察建议不是一发了之,而要件件跟踪到底,督促相关责任单位把主体责任落实落地。”[9]又如,2018年8月14日《中国纪检监察报》在《两份监察建议书追踪》中报道:“两份监察建议书同步下达后,该市纪委监委将责任扛在肩上,认真落实监督责任、强化再监督再检查,对自查自纠工作全程监督。”[10]诸多监察建议的案例表明,由于监察机关强调责任的落实机制,导致大多被建议单位的领导人员和直接责任人员都惧怕追责。即使存在不合理建议或建议超越权限的情况,也会无条件落实。很可能出现的情况是,被建议单位为了落实监察机关的意见而忽略问题本身,出现敷衍了事、做表面功夫等情况,最终导致单位问题缺乏深化治理。

二、厘清监察建议的功能是监察建议制度构造的逻辑起点

鉴于制度供给不足及其引发的问题,进行监察建议制度构造是必然选择,但必须依其特定的功能目标。监察建议本质上是监察机关在恪守监察职权界限的前提下,通过制度化的方式将对“人”监察延伸至对“事”监督,制度设计必须一方面强化职权边界,另一方面强调治理效能的职能延伸。

(一)恪守监察职权边界前提下的必要延伸

在监督体系中,监察职权首先是对“人”的监察,即针对行使公权力的公职人员的个人违法违纪行为进行监督,以此促使权力运行规范。公职人员的贪污腐败是公权力运行不规范的重要原因。“对公权力行为的监督与对国家工作人员的勤勉廉洁控制有密切关联。”[11]但在逻辑上,对国家工作人员的监督和对国家机关的行为监督,则是有所区分的。在监督体系中,监察机关专司对“人”的监察,并不负责对公权力行为的监督。对“人”监察和对“行为”监督,各自具有边界。监察机关虽是监察全覆盖,但主要是对行使公权力人员的全覆盖,而不是针对所有事项的全覆盖。

那么,如何通过对“人”的监察实现对权力行为的有效监督?一方面,需要理顺监督体系,打通与行为监督方式的沟通障碍,形成监督合力;另一方面,就监察机关而言,有必要拓展对“人”监察的效能,通过制度化的方式将对“人”监察的监督效果,辐射至对公权力行为的监督。不过,这一调整应当特别注意监察职权在宪法中的边界,不能为了效能拓展就突破职权边界。由此,问题就转化为,如何在保持监察职权边界的前提下,实现监察效能的延伸?

在制度上,监察建议是实现这一目标的重要制度设置。我国宪法高度强调国家机关间的分工与配合,但形式上的职权分工,有时导致分工的僵化,最终影响治理效能和治理能力。所以,“强调国家效能和治理能力,要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关,而不再僵化地拘泥于权力的‘分’‘合’问题。”[12]监察体制改革将对国家工作人员的监察整合至监察机关,由此在国家机构中设置了反腐败的专责机关。基于宪法和《监察法》所赋予的职权,监察机关对被监察对象具有绝对的强制性,但对于被监察对象所在单位的责任追究及其职责履行情况,不属于监察机关的监察范围。由于这两项内容与对“人”监察密切相关,如果切割开来,势必影响监察效果。因此,在功能适当的实质内涵下,监察机关可采取适度的延展措施。

监察建议职权针对公权力的履职情况,具有对事监察特征。对事监察是指“‘以公权机关为中心’设定监督范围,将行政机关行使公权的情况纳入监察范围”。[13]首先,针对被监察对象所在单位廉政建设和履行职责等问题提出监察建议,是对单位普遍问题的反映,属于事实上的对事措施,表现出权力与权力之间的监督制约关系。其次,监察机关行使问责或问责建议职权是对结果或已经发生的行动作出评价的终端过程。问责或问责建议的对象并不是违法犯罪的公职人员和一般工作人员,而是针对“关键少数”的领导人员。领导人员对单位履职情况具有管理责任,其对本单位出现的管理宽松软、履职不足、推进廉政建设和反腐败工作不扎实等问题负主体责任。[14]据此,监察机关针对“关键少数”的问责建议也属于事实上的对事措施,背后反映出权力与权力的监督制约关系。

监察建议不同于强制性职权,是相对柔性的职权措施。它主要针对超出监察职权范围的事项,因此不能采取强制性的监察措施。但这一事项又与监察对象密切相关,因此,需要采取建议或议案等方式督促被监察机关考虑和纠正。[15]监察建议并非一般意义上无强制力的建议。在监察建议制度中,设置“无正当理由”拒不采纳建议的法律责任,意味着强制性的限度:一方面,认可了被建议单位以正当理由不接受建议的可能性,毕竟建议事项是否真实存在或是否需要按建议落实,属于被建议单位的职权判断范围;另一方面,也意味着监察建议具有某种程度的强制性,它要求被建议单位对自身问题作出审慎的自我审视,否则就追究责任。

总的来看,监察建议是利用对人监察导入的针对公职部门的权力监督,其对事监察的本质决定监察机关在行使建议职权时须保持权力边界。这主要表现在两方面:一是,须借助对人监察发现特定问题,以解决是否有权介入的问题;二是,在建议中不宜直接干预其他国家机关的权力运行,而应采取合理建议的监督形式。

(二)监察建议实现职权延伸的两种方式

监察建议作为一种对事监察,依赖于一定的介入机制。如果单纯考量对“事”,监察机关则需要考虑是否有权介入。通过对人监察的介入可以很好地解决这个问题。一是,监察建议依据对人监察的结果,对所在单位的情况比较了解,加之专业性、经验判断等能够对行使公权方面的问题进行甄别、判断和预测,提出建议具有“实体审查”的前提条件;[16]二是,在处置中形成的监察建议不同于监督、调查阶段,在最后处理层面提出建议意味着正式性,因为在监督和调查过程中提出建议则可能面临时机不成熟、情况不够清楚等问题,在有监督和调查结论后提出才具说服力。

基于监察建议所承担的在监察职权边界前提下拓展监察效能的功能,设置监察建议职权,既需要推行制裁为导向的建议,又需要采取改进为目标的建议。

1.监察机关提出问责建议是针对公职单位履职问题提出的制裁建议,可理解为间接治理权限。在实践中,监察机关经常面临超出问责权限或不适宜直接作出问责决定的情况,提出问责建议可以有效拓展监督。那么,追究相关领导人员主体责任的目的在于督促相关领导人员履行对单位的管理责任,以实现问题治理。在现代社会,政治问责或公共问责,通常被视为民主治理的标志,也变成“好的治理”的代名词。[17]据此,问责建议作为一种间接制裁权,本质在于使监察机关与相关单位领导人员能发生关联,促使被问责的领导人员正确履行对公职单位的管理责任,推动单位廉政建设和反腐败工作。问责建议的出现,使监察机关在不适宜直接采取制裁的情形下具有治理能力。

2.监察机关提出问题建议是针对公职单位直接实施的整改意见,可称之为直接治理权限。就对人监察导入公职单位的问题建议,核心目的在于促成问题改进,具有预防性和前瞻性。在反腐治理领域,针对“治标”和“治本”可以引入“末端治理”和“前端治理”概念。“末端治理”是环境管理中的概念,大致是指针对生产末端的污染物采取有效治理。在标本兼治的反腐治理过程中,违纪违法及腐败犯罪行为类似于“污染物”,监察机关针对这类行为的调查、处置可称之为“末端治理”。与“末端治理”不同,“治本”意味着需要进行预防腐败、遏制腐败的工作,可称之为“前端治理”。监察建议的性质决定了其应起到“前端治理”的功效,即监察建议的核心要义在于针对个案监督或调查后发现的普遍问题进行预防治理。监察机关可以通过公正的调查结论和观察效果,说服被监察对象及其所在单位接收自己的处理方案和相应建议。

基于以上分析,《监察法》设置问责型监察建议和问题型监察建议,指向于被监察对象所在单位的腐败治理和履职情况,符合我国国家权力配置的“功能主义”要求。据此,监察机关在行使监察建议职权时应以“改善履行职责和加强廉政建设”为目标,确保监察建议职权拓展监察效能的功能。

三、监察建议制度构造的重点方向

解决目前监察建议在实践过程中的诸多现实问题,有效落实监察建议的功能,均指向监察建议在既有制度框架下的具体制度构造。依据《监察法》相关条款,虽然监察建议在触发机制、类别上存在差别,但一般都会经历提出建议、监督落实与责任认定等阶段,在主体限定、前提条件、程序控制

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1267110      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多