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【期刊名称】 《中国法律》
司法财政与司法改革
【副标题】 两个基层法院的比较【作者】 贺欣
【分类】 比较法【期刊年份】 2009年
【期号】 6【页码】 40
【全文】法宝引证码CLI.A.1144281    
  内容提要
  从加强制度建设和职业化入手,本文对比研究了中国一个城市基层法院和一个农村基层法院对最近司法改革的反应。本文发现,高度依赖地方政府的司法财政结构以及地方经济发展的不平衡,极大地影响了两个法院的运作模式。为了收取诉讼费用,农村法院设法吸引潜在的诉讼当事人来打官司,即使它并不能有效地解决这些纠纷。制度建设和职业化的努力只能恶化已有的窘境。而对于城市法院,由于发达的和多元化的地方经济所提供的充分资源,其制度质量似乎在改革进程中有所提高,但同时它们也变得越来越形式化和官僚化,因为它们试图阻止一些疑难争议诉诸法院。通过展示由于中国转型中经济发展不平衡和司法官僚化所引起的司法改革的复杂状况,本文认为制度质量的提高本身取决于经济发展,而不是很多人认为的它是经济发展的前提。
  20世纪90年代以来复兴的法律与经济发展运动的一个主要发现是财富与法律机构运作之间的相关性。很多论者认为提高法律制度质量会对经济发展产生积极和重要的影响(Barro, 1997; Brunetti et al., 1998; Clague et al.,1997; North, 1995; Pistor and Wellons, 1999; Shihata, 1997;The World Bank, 1997; Kaufman et al., 1990, 2003; Davis andTrebilcock, 2001)。有人甚至断言法律制度与经济发展之问存在双向的因果关系(Chong and Calderon, 2000; Rigobonand Rodrik, 2005)。虽然法律在经济发展中的角色的理论争论仍在持续(Upham, 2002; Clarke, 1996; Davis, 2004;Carothers 2006; Dam 2006; Trubek and Santos 2006; Davisand Trebilcock, 2008),但现存的经验证据通常表明两者密切相关而且互相强化(Peerenboom, 2007)。
  但现有的文献很少触及法律与经济发展相互作用的具体过程与机制。这些过程与机制至关重要,因为它们直接关系到在某一特定环境中什么样的改革措施是适宜的,尤其关系到如何才能提高法律制度的质量。在这一背景下,中国最近的司法改革提供了一个非常有研究价值的案例。随着经济的飞速发展,中国在过去十年努力进行了司法改革。这些努力的核心就在于加强制度建设和法官职业化,以提高司法质量。
  但这些改革措施对于基层的法院的行为模式有何影响?这些变化是否确实提高了司法质量?它们成功或失败背后的原因是什么?
  基于作者的实地调查,本文对照考察了一个农村和一个城市基层法院对最近司法改革措施的反应。选择基层法院是因为它们与普通民众的接触最为密切,而且基层法院处理了纠纷中的大部分。选取调研的两个法院在不同的地区,以便考察地域差异。报告将表明高度依赖地方政府来获取运作经费的司法财政结构以及当地经济发展水平导致的经费支持水平对不同法院的运作模式所产生的显著影响。农村法院入不敷出,而城市法院则经费充足。农村法院为了收取诉讼费用,尽力吸引潜在诉讼当事人前来打官司,即使它们并不能有效地解决这些纠纷。偏袒或保护本地企业也很严重,因为一些地方企业仍然是本地政府和法院财政的主要来源。制度建设和职业化的努力只能增加运作成本,从而恶化已有的窘境。城市法院拥有来自当地发达和多元化的经济带来的充足资源,其制度建设和职业化努力似乎带来积极的效果。而当地政府和法院的主要财政收入来自广大的私有经济的税收,地方保护主义也有所减轻。即使如此,在这一过程中,法院也日益形式化和官僚化:它们尽量阻止疑难纠纷诉诸法院。
  在不同情境中,不同的法院对司法改革措施的反应各异。通过描述这种复杂状况,本文试图证明:在特定的法院财政结构中,法律制度的强化本身将取决于经济发展的成功,而这与很多论者认为强化法律制度对经济发展有重要作用的观点恰恰相反。对于法院制度能力的提高,除了对法院内部的改革之外,外部因素也扮演着决定性的角色。而当具备充足的资源时,法院的官僚化可能会使改革转向。本研究认为有必要将目前的法律改革置于更广阔、同时纳入法院内部和外部因素的背景之下进行考察。
  本文第二部分将介绍中国法院的财政结构,并说明了当地方政府预算不足时,法院必须依赖预算外资金。它还将阐述最近实施的“收支分离”财政政策并没有真正改变这一现状。第三部分具体描述了两个被调查法院的内部和外部状况。第四部分和第五部分分别展示和分析两个法院对司法改革的不同反应。根据研究中发现的一些普遍迹象,第六部分以提高法律制度质量的建议作为结论。
  法院财政
  虽然过去三十年法院财政的历史很复杂,但总体主题是法院的财政来源基本上由当地政府提供(Zhu,2007)。自从20世纪80年代早期开始实行中央和地方“分*吃饭”的财政政策以来,情况大体如此(Young,1989; Oi, 1999 )。在这一政策下,地方政府自收自支。但随着很多地区日益增加的案件负担,地方政府很快发现它们很难承担法院的开支。于是,一个自然的解决方案是允许法院用它们收取的诉讼费来填补预算亏空。2001年的《人民法院财务管理暂行办法》表明,法院经费主要来源于同一行政级别的地方财政预算。预算基本上由两部分构成:同一行政级别政府提供的预算内资金和来自法院的预算外资金,后者主要包括诉讼费、相关原告和被告的司法罚金或强制收取的费用。根据同样的文件,预算内资金是法院的主要收入来源,预算外资金仅作补充。但正如下文所示,全国很多地方的实际情况恰恰相反。
  在这种财政结构下,因为不同地区的经济发展水平差别很大,不同法院的财政收入大相径庭。沿海和城市地区的法院,由于当地政府财政收入充足,法院能够完全依靠预算内资金,它们很少有动力创造预算外收入。但欠发达的内陆地区的法院则无法完全依赖预算内资金,因为这些地区的财政收入尚不足以支持地方政府运作。虽然缺少系统的数据,一些零散的报告表明问题可能相当严重。例如,1997年,中国所有法院的预算内资金为7.9亿元人民币,而预算外资金或者诉讼费收入却达到39.1亿元人民币,大约是前者的5倍。在中国中部的江西省,每个法院连续从1997年到2000年都出现了财政赤字(Xue and Zhang, 2001)。如表1所示,尽管这一时期的预算资金每年增长28.6%,它们仍然远不足以支付法院正常运作的开支。实际上,法院的主要收入来源是预算外资金。
  同样的报告还显示,江西省112个基层法院中,只有9%达到了法院正常运作所需的最低金额25000元人民币,这还是预算内资金和预算外资金加在一起之后的数额。另外30%的法院不到20000元,61%的法院还不到16000元。在内陆的山西省,法院的预算内资金仅够支付职工工资以及少部分行政开销;在该省一半以上的县里,法院都不得不拖欠职工工资(Guan, 2004)。一份全国调查显示,有1423个法院(占法院总数的40%)拖欠支付工资,拖欠工资的总月数达5536个月,拖欠金额达2.3亿元,影响到122430名法院职工,占中国法院总体人员的40%(《人民法院报》,2002年)。
  当预算内资金不足时,法院自然倾向于通过预算外资金的渠道进行创收。为防止这种现象,20世纪90年代中央政府发布政策,将财政收入与开支分离(又称“收支两条线”)。这一政策要求法院将所得的诉讼费用直接上缴当地政府财政,然后由当地政府根据法院的需求和资金的总数进行考量,再通过独立的预算分配给法院。
  然而,当一个地区的总体财政收入不足时,这一政策并不能改变该地区依赖预算外资金的现实:它只是改变了如何将有限的收入在法院和当地政府之间进行分配。它事实上只是给当地政府更多权力。在采取该政策后,地方政府当然可以要求法院上缴所有的诉讼费和罚款;在某些地区,政府甚至可以要求原、被告当事人将相关费用和罚款直接通过银行交纳,以方便政府控制资金。然而,当该地区的总体收入不足时,政府收取了这些资金后,并没有通过独立预算再分配给法院足够的资金。一些地方政府甚至不顾法院的经费不足,截留了法院收取的费用。根据江西省高院的报告,该省52%的基层法院中,10%-25%的诉讼费用被同一行政级别政府部门截留,省高院30%的诉讼费也被截留( Xue and Zhang,2001)。
  因此,当收支分离政策最初实施时,得到严格执行的只是法院上缴费用的那条线,而非再分配足够资金的另外一条线:法院被置于更不利的地位。但这种情形也不会长久维持,因为很多法院改变了它们的策略。有的法院能隐瞒收费,有的法院可能直接拒绝上缴。毕竟,法院的日常运作必须维持,这种实在的需求是法院与当地政府谈判时最有效的筹码。而且,当再分配的预算内资金与所上缴的费用不一致时,法院立即失去了收费的积极性,地方财政的总体收入也会因此减少。
  最终,地方政府不得不将法院上缴的费用按一定比例分配给法院。通常,法院上缴越多,返还就越多。这种博弈的最终结果是,分配的资金取决于收取的费用,收支分离又导致了收支合一,回到最初的状态。收支两条线的预算最终演变为一条线,充其量是一条曲线。
  两个基层法院
  作者所调查的城市法院位于广东省经济繁荣的珠江三角洲(G法院),农村法院则位于中部内陆地区湖南省的西南部(H法院)。两个法院所在地区在地理位置、人口和经济水平、类型上都形成鲜明对比。H市位于云贵高原和南岭,其南部是广西壮族自治区,西部是贵州省。人口大约72万,面积1540平方公裹。没有铁路或者高速公路。从湖南省省会长沙市到H市需要5小时的汽车车程。农业是其经济支柱,占其2000年GDP总额的49%。其工业在过去几年发展缓慢,在本调研进行时,当地一些国有企业正处于重组和破产程序中,很多乡镇企业也死气沉沉。如图1所示,H市的经济活动很多年来几乎停滞不前。虽然根据当地官方数据,其GDP在20世纪90年代后期保持稳定发展,在2000年人均GDP达到3507元,但很多当地的受访人员都怀疑这些数字的真实性。在很长一段时期,其财政收支呈现赤字。例如,2004年财政收入为1.62亿元,而其开支却达到3.27亿元,来源,G市不同年度的年鉴:H市不同年度的数据年报是前者的两倍。由于2006年农业税的废除,以及中央和省政府补贴的减少,当地政府不得不高度依赖发展缓慢的工业税收。
  相比之下,G市拥有发达和多元的经济。它不是经济特区之一,但在历史上却毗邻香港地区和澳门地区,是中国改革开放的前沿,长期享受着优惠政策。其1314平方公裹的辖区大多数已经城市化和工业化。在2002年有96万本地人口,此外还有67万外来人口,为G市的劳动密集型企业提供了廉价劳动力。该地区的经济非常多元化:很多国有企业在20世纪90年代已经私有化并重组,失去了其传统的主导作用。而包括来自香港地区和澳门地区的外商投资企业星罗棋布。当地政府的收入来自对私营经济的征税,而非国有和集体企业。2003年G市人均GDP为43,889元,成为中国最富裕的地区之一(见图1)。
  G法院每年大约受理20000件案件,其中大多是民事、商事或执行案件。其工作人员200多人,所以工作量很大。相比之下,H法院有100多名工作人员,每年只受理1000件左右案件。G法院的大多数案件为民事纠纷,争议标的额非常低。然而,G法院的案件数量表明,从20世纪90年代开始,其案件数量与以前相比并未显著增加。H法院的数字却显示其案件数量明显下降。
  H法院的反应
  H法院位于经济较落后的内陆地区,2003年的预算内资金近130万元,还不足日常运作必需金额270万元的一半。为了弥补这一差额,法院必须谋求其他财政资源,即诉讼费用、执行费用和少量刑事罚金,由法院的每个庭(除立案庭外)共同担当。这一任务压力之大以至于每个审判人员都分配了定额指标。如果没有完成任务,他们将得不到薪水和奖金。每个庭对此都有一个进度报告(见表2)。一旦某些庭落后于预定计划,法院领导和庭长们就会开会寻求对策。在这种压力下,一些审判人员就说服或者劝诱潜在的诉讼人来打官司。用他们自己的话说,一直是在“找米下锅”(Liao and Li,2005: 327)。所以,不足为怪的是H法院收取的某类商事案件诉讼费用是最高人民法院规定标准的5倍。而且,根据法律规定,执行费用应该由被申请人支付,但实际操作中,通常由执行申请人预先垫付。如果这个案件最终未能被执行,法院也不会返还这部分费用。甚至在成功执行的案件中,法院也不会返还预付款,即使这部分费用已由被申请人支付。通常在这种情况下,法院很容易被放过,因为执行申请人已经达到了它完成执行的主要目标
  这种财政状况也对法院的人员构成造成不利影响,尽管相关改革措施要求其职业化。H法院不想招聘新职工。因为每年的经费都差不多,现有的职工已经能够应付相对比较低的工作量,而新的职工只会增加财政负担。所以,法院很少招聘经过专业化训练的法学院毕业生。随着城市地区就业形势的恶化,许多当地法学院的毕业生试图进入法院。但事实是法院这几年很少招聘应届毕业生。然而,不管法院愿不愿意,仍有一些有关系却没有法学专业训练的当地“贵族”子弟不时地以不同方式挤进法院。例如,2002年,只有两个非法学专业的专科毕业生进入H法院,一个在档案部门做助理,另一个在立案庭做收费员。同时,与沿海地区法院或者与执业律师的收入相比,H法院的收入太低,所以一些有经验的工作人员辞职离开法院。这些年来,H法院的总体职业化素质和人员士气都在走下坡路。尽管很多初级审判人员缺乏基本法律知识,H法院的学习氛围还是很差。虽然最高法院反复强调加强法官培训和自学,H法院的绝大部分人员没有机会或动力自学。他们要么无所事事,要么—正如一句打油诗所说的那样—钻研如何“吃了原告吃被告”。
  在财政压力下,制度建设进一步加剧了H法院的窘境。首先,这些制度建设的改革会转化成进一步的财政压力。比如,由于审判、立案和执行的分离,一个案件必须被不同的法庭审理两三遍,这不可避免地增加了审理成本。这种机构建设也使审判程序更加复杂,而过去是以一种非正式的,但更方便、经济的方式进行。不幸的是,这种增加的复杂性使原本艰难的判决执行雪上加霜。原先当审判和执行都由一个法官来控制时,他不得不同时考虑到执行问题,因此会尽力作出一个相对比较容易执行的判决。可是自从“审执”分离,作出判决的法官就不再负责执行了。因此,该法官也不会考虑其所作判决能否被执行。相反,该法官会更加关注其判决是否严格遵守法律的正式规定,因为这是对法官业绩考核的一个重要标准。在一定程度上,审执分离在设计上是为了防止权力过于集中而可能引发腐败。但一些零散的证据表明,分离之后腐败依然存在。比如,正是由于这种分离,执行局的权力和资源快速扩展,成为一个几乎不受约束的、独立的部门。由于审判庭的法官希望避免犯错,他们的判决都严格依据法律作出,但是这些判决可能很难执行。一个法官朋友告诉我,那些合法却不切实际的判决使得法官有更多的机会运用其“灵活”的执行方法。从原告的角度,与原来一个法官处理所有环节时不同,他们现在有三个菩萨要烧香。此外,法院程序正规化和标准化本来可以更好地保护诉讼当事人的权利,可是在一定程度上,法院的双手却被改革捆住了。法院不能像过去那样行使其权力;实际执行能力被削弱了。而另一方面,财政压力又迫使法院积极地寻求潜在案件。这样,当法院和其工作人员努力寻找案源时,其解决和执行的纠纷数量却在降低
  值得注意的是,旨在加强机构建设和职业化的改革措施并没有改变原来法院与当地其他政治力量之间的权力结构。法院的那种受限制和附属的角色依然如故。比如,政府明确指示,法院不要受理任何关于本地国有企业重组的纠纷,对下岗职工补偿或再就业等相关问题要由政府和党委直接调解。尽管这类事件或争议不常发生,但还是让法院的威信黯然失色,因为这表明法院除了从一些普通争议中谋取利益之外,不能处理真正的疑难问题。
  有理由相信,上述问题已让潜在的诉讼当事人对法院退避三舍,从而影响了法院可能收取的费用。在一个生活水平较低、人均GDP只有3500元的地区,过高的诉讼费用严重地影响了潜在诉讼人是否会求助法院的选择。在湖南中部另一个经济发展状况与H法院非常相似的法院,2003年的民事和商事案件量降到1990年的水平,但法院收取的诉讼费用却是1990年同样案件数量的24.7倍。其次,由于标准化和正规化改革,使用法院的诉讼成本也增加了。例如,改革后的审判程序要求诉讼双方都负有举证责任,并增加了一系列复杂的证据规则。这些改革迫使诉讼当事人更加依赖律师;于是诉讼开支大大增加(Suli, 1996)。而且,法院工作人员的素质下降、腐败的加剧及执行不力更让一些潜在的诉讼当事人望而却步。
  潜在的诉讼当事人的这种行为模式表明他们已经开始减少对法院的诉求。受访的一些企业尽力在商业交易中采取自我保护措施。比如,有些人只和熟悉的、有良好信誉的客户或大型企业做生意。为了避免可能发生的债务拖欠,有的甚至转向货物交换。由于对法院失去了信心,一些债权人雇用追债公司讨债,尽管任何公开或私人的讨债在目前中国法律体制下都是非法的(Xu,2005)。公众认为法院是不称职的,于是对私人讨债行为更加宽容。这又进一步削弱了法院审判和执行的权威。一些被执行人公开抵抗法院的执行,声称法院不顾正义,只想收钱。在国家权力从农村地区进一步撒出后,这种情形更加严重。在农民眼中,法院只是政府的另一个分支部门,法院的执行与镇政府的征税别无二致。
  这反过来又驱使法院更多地依赖像当地的银行这样的机构性的或重复性的诉讼当事人来获取诉讼费用。尽管它们很清楚法院的有限能力,但因为一些特别的原因不得不求助于法院。毋庸赘言,为了收取诉讼费用,H法院必须和这些机构性的或重复性的诉讼当事人维持良好关系。自然地,在相关案件中,这些机构性的或经常性的诉讼当事人会得到某种方式的优待(Galanter,1974)。这种特殊优待实际上构成了对非机构性诉讼当事人的不公平,从而进一步阻止它们求助法院。一个恶性循环进而形成。
  所有这些都不是新问题。执行不力、政治的不当影响、关系、腐败、上气低下以及法院人员的低素质等早在机构建设和职业化改革实施前就已存在。这裹的分析只是说明所有这些问题都和法院当前的财政结构和匮乏的资源以这样或那样的方式相关。
  G法院的反应
  与H法院相比,G法院没有资金困难,因为G市有高度发展的经济,地方预算充足。包括不同来源的资金,2003年G法院的预算大约7000万元。共有员工219名(104名审判人员,115名非审判人员),是H法院的两倍,但其预算却是H法院的55倍以上。“收支两条线”的政策在G法院得到了很好的贯彻。G法院每年都会花几百万元用于办公室配置,包括计算机、数码录音机、照相机、汽车和执行武器等。这与H法院形成鲜明对照,它们2004年时只有两台老掉牙的台式电脑。用G法院一位庭长的话说,他们“要人有人,要枪有枪”。事实上,为了耗尽预算经费—所有的机构都会这样做—G法院为其正式人员提供了很好的福利,包括旅游。它还将自己的财政资助延伸到中国西部的一个姊妹法院。
  在这种情况下,G法院不需为诉讼费用而战。贴在立案大厅信息栏上的“人民法院诉讼费用标准”与最高人民法院制定的标准完全一致。需要注意的是,这些标准是最高人民法院根据当时全国经济的平均水平在很多年前制定的。G法院所在地区的GDP高达40000元,这些标准在当地根本不算什么。
  有了充足的资金,G法院就能够招募新血液。而为了减轻现有职工的平均工作量,它们也愿意这么做。事实上,G法院对上进的年轻人很有吸引力。通过严格的考试,G法院于2001年至2003年招聘了60人,其中大多数为中国著名大学法学院的本科生和研究生。这些新人一般在两三年内会通过统一司法考试,很快成为不同法庭的支柱。当然也有一些关系户进入法院,但贯彻落实的职业化要求使这些人望而却步,因为他们大多通不过司法考试,在法院不会有光明的前途。因此,毫无疑问,G法院人员的士气、业绩和职业化都显著提高。
  同时,因为资金充足,案件负担重达每年约20000件,G法院没有必要寻求案源。在法院及其工作人员看来,拉来更多的案件只能增加他们的工作量,不会带来政治上和经济上的附加值。
  为了系统化的解决现有案件,G法院还简化了程序。

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