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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
构建城市建设法治化评价体系之思考
【作者】 范贤政【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 城市建设;法治化;评价
【文章编码】 1000-5072(2015)02-0141-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 141
【摘要】 城市建设法治化评价是推动城市建设法治化进程的监督手段。构建相关评价体系必须首先厘清城市建设法治化评价的逻辑起点、核心要义与终极目的,以区别常态化的城市法治评价;进而厘清应遵循的统一性与地方性相结合、系统性与开放性并重、领导机制与工作机制相协调之基本原则;最终从评价组织、评价技术、评价内容这3个方面来设定城市建设法治化评价体系的主要内容。
【全文】法宝引证码CLI.A.1201028    
  
  城市建设法治化“就是要把城市的各项建设和管理纳入法治的轨道,从而实施法治和实现法治的过程”[1]。该过程既是法治中国的地方实践,也是改善各级政府城市法治化管理水平的重要载体。“法治城市就是城市生活的各个领域的法治化”[2],“其基本含义是指在城市实行依法治理,确立法律在城市社会调整体系中的最高地位,它实现了对城市社会关系基本领域的全面控制和调整”[3]。故而城市建设法治化作为一个系统性概念,既彰显了作为一国特定类型生活环境与地理空间之城市实现法治的特殊作用,又体现出不同城市之间的法治竞争力和治理法治化水平。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条规定:“推进城市建设管理创新”;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“三、深入推进依法行政,加快建设法治政府”之“(三)深化行政执法体制改革”中规定:“加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平”。在事实上也将城市建设法治化确立为实现“城市建设管理创新”的基本路径与“深化行政执法体制改革”的具体手段。
  近年来学界就城市建设法治化问题已经从城市规划行政[4]、城市综合竞争力[5]、城市精神塑造[6]、城市建设公共资金[7]、相关司法运行[8]、城市摊贩管理[9]、城市公共交通[10]、城市社区治理[11]等具体领域,结合广州[12]、上海[13]、南京[14]等样本展开了较为全面的研究。但较少涉及城市建设法治化评价问题,不多的相关研究往往局限于静态的城市法治绩效评价标准与量化指标[15]方面,缺乏针对城市建设法治化动态过程评价体系的专门、系统研究。则有必要基于科学发展导向就城市建设法治化动态过程评价体系展开整全性研究,力求将城市建设法治化过程中的各个环节与诸种行为皆纳入评价体系内,构建出“用以判断评价经济、政治、文化、社会、生态文明法治化进程的一种计量、评价逻辑结构系统”[16],并“努力彰显指标体系的科学性、指导性和可操作性”[17]。最终达致在城市建设法治化这一具体实践领域与“构建法治中国建设评价指标体系”[18]的有机对接。
  一、城市建设法治化评价的特有属性
  城市建设法治化评价的特有属性“就是概念所反映的事物的特有属性”[19]。该种评价作为一类事物的特有属性在于它是针对城市建设法治化动态过程所展开的绩效考核,是推动城市建设法治化进程的监督手段。其更看重城市法治建设的具体过程,并以城市建设法治化的各个阶段性工作目标为评价标准,而不同于“余杭法治指数”[20]般趋于常态化的城市法治评价中对理想状态下城市法治水平与结果的考量。
  (一)城市建设法治化评价的逻辑起点为法治中国建设评价
  城市建设法治化评价是在城市地区“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”[21]的具体表现。其作为法治中国建设评价的重要组成部分,也是单一制下中央与地方法治关系评价的关键性指标。“就全国层面的法治建设指标体系来说,它是由中央政府统一编制,对中央政府各部门或地方政府的法治建设工作进行的考核,目的是通过指标体系的设置和以此为依据的考核,促使下级政府对照指标查找差距,明确改进方向。”[22]构建具体城市建设法治化评价体系应以全国性法治建设评价体系为逻辑起点,依托法治中国建设评价体系并结合所在城市法治建设工作地方特色而设定具体评价指标。透过从全国整体到城市局部自上而下地法治建设评价指标及相应考核标准之设定,既有利于落实全国性法治建设评价体系并保证其强制力,又有利于鼓励所在城市政府根据本地实际情况因地制宜地开展城市法治建设的积极性。当然,城市建设法治化评价作为规制城市法治建设绩效的具体举措,在实现其必要灵活性的同时,还应强调不同城市建设法治化评价工作在价值取向上保持相对一致。
  (二)城市建设法治化评价的核心要义为建设过程
  城市建设法治化实施往往显现于系列城市法治建设规划、规划的实施以及城市政府执行结果相关监督措施的达成过程中。相关评价更多地作为一种绩效考核方式,通过确立相关城市建设法治化评价指标并基于此展开具体评价工作,进而从评价组织、评价技术、评价内容3个方面来实现对城市法治建设过程的广覆盖、全流程考核。这种考核更多地关注相关制度建设的实然成效以及从应然转进为实然的“要求-评价之主客体互动过程”[23],其核心要义在于城市法治建设过程考核。相关城市法治建设评价指标编制工作,应作为城市政府针对所在城市法治建设具体举措而主导推动的一项专门工作,其更强调就法治建设具体工作本身展开评价,而非就所在城市的法治水平予以衡量。故而相关城市建设法治化评价指标既应是法治建设评价的具体标准,也应成为城市法治建设的具体任务方向与达致建设目标的基本手段。
  (三)城市建设法治化评价的终极目的为全面法治化
  构建城市建设法治化评价体系的终极目的在于推动城市法治建设进程而实现城市治理全面法治化。城市建设法治化考核评价应围绕涉及城市政治、经济、文化、生态文明等各个领域之法治化相关制度建设和实际工作中运用法治思维和法治方式解决具体问题这2个方面展开,并“要以创建法治城市活动为主导,完善社会利益协调机制,建立健全有效预防、减少和消除社会矛盾的体制机制”[24]。考核评价的内容既应指向城市法治建设的具体工作层面,还应关涉指引具体工作之法治思维的价值取向层面。故而设计城市建设法治化评价体系时既要确保评价体系本身设计在建设目标、基本要素、考核指标权重等方面的科学性;还要强调考核评价结果的应用性,将城市法治建设评价结果具体适用于所在城市各级政府相关职能部门的绩效考核,让全面法治化的实现程度与相关职能部门工作人员业绩衡量直接关联。
  二、城市建设法治化评价体系的基本原则
  城市建设法治化评价体系作为一种规范体系,在构建过程中应遵循一定的基本原则,以确保各类考核评价具体工作在基本观念、功能、目标上保持相对一致。
  (一)统一性与地方性相结合
  首先,构建城市建设法治化评价体系应遵循的统一性原则在于实现整体法治中国建设评价体系与局部城市建设法治化评价体系在内在逻辑上的相对一致。城市法治建设深深植根于法治中国建设的伟大实践,它是一个在概念和逻辑上达致统一、自恰的周延命题,是法治中国建设在不同地方、不同城市的具体呈现。当前已经“形成了法治指标评估、大公开与阳光政务、打黑除恶、廉政风险点的排查与控制等法治城市建设模式”[25]。立足于差异化法治城市建设模式开展城市法治建设评价的同时,具体的城市法治建设评价体制机制不能与全国性评价体制机制相矛盾,必须符合后者的基本精神与要求。
  其次,构建城市建设法治化评价体系应遵循的地方性原则在于整体法治建设评价一般规律须与局部城市法治建设评价实践达致有机统一。在法治建设评价普适性一般规律指引下开展所在城市法治建设评价工作,还应强调对不同城市、个别地方之特殊规律的具体依循。开展城市法治建设评价应着眼于所在城市法治建设中的具体问题,以实事求是的精神,运用法治思维和法治方式,来客观评价达成系列城市法治建设规划、规划的实施以及城市政府执行结果相关监督措施之各项具体工作,推动所在城市治理实现全面法治化。
  (二)系统性与开放性并重

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