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【期刊名称】 《行政法学研究(文摘)》
过程性信息公开的判定规则
【作者】 王敬波【作者单位】 中国政法大学钱端升杰出学者
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政决策;过程性信息;类型化;豁免公开;利益衡量
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

过程性信息在法律制度中的混乱界定,导致行政决策信息公开实践中的困扰。将其类型化是判断信息能否公开的基础。按照信息的特点可以分为事实性信息和意见性信息。其中意见性信息可以分为公务人员的意见信息和专家的意见信息。按照信息形成的过程可以分为行政决策准备阶段和行政决策进行阶段以及行政决策作出阶段等不同时间节点的信息。行政决策信息的公开需要根据不同类型的信息,结合信息的内容以及和信息所处的时间节点,考量客观性与主观性、行政性与专业性、阶段性与确定性等因素,并进行利益衡量后综合判断应否公开。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281836    
  
  

过程性信息的内涵和外延在我国现行制度体系中处于非常混乱的状态,哪些信息属于过程性信息尚不十分清晰,不公开的理据也各不相同;凡此种种,自然导致行政机关面对具体申请,倾向于不予公开的简单选择。从法院的案件来看,不公开过程性信息公开的说理也甚为简单。新修改的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)虽然以行政法规的形式解决了之前屡被诟病的国办规范性文件无权创设不公开事项的责难,肯定了过程性信息作为信息存在的一种形态而纳入不公开的事项,但是目前的制度表达并不能一劳永逸地解决过程性信息内涵不明、边界不清、外延模糊等问题。严格说来,过程性信息并非科学概念,任何行为都是一个过程,没有过程无法最终形成行政行为。该过程并非信息的形成过程,而是信息所依托的行为的形成过程。本文意在以行政决策为例,按照信息的属性和存在状态,探索过程性信息类型化的可能性,对豁免公开的考量因素进行分析,以便为过程性信息应否公开的提供更清晰的判断依据。

一、主观性和客观性:区分事实性信息和意见性信息

行政决策的科学性,既建立在全面、准确的客观事实基础上,也依赖多方参与下的各种意见的汇集。客观事实的公开是参与和讨论得以进行的前提。事实信息公开越充分,参与讨论的范围越宽,则行政决策的科学性越高。另外,对于事实的公开,有利于促进事实的填补,对于不完整的事实可以进行补充,从而丰富事实信息,有助于决策的科学性。秉承客观性的原则,对于行政决策过程中的事实信息,应以公开为原则,但是意见信息则不然,意见信息虽然建立在事实基础上,但是带有较强的个人判断的主观性,个人发表意见的意愿和内容可能受到外界的影响。因为被公开的意见和观点可能会引起外界的批评。因此,很多国家在法律中区分事实性信息和意见性信息。意见性信息和事实性信息通常情况下是可以区分的,但是很多情况下,事实信息和意见信息混同在一起,如事故的调查报告中既有对于事故客观情况的描述,也有基于专业或者法律所作的分析和判断,后者不可避免带有报告人的主观判断和评价。类似的还有环境影响评估报告、事件的调查报告、产品测试报告等。这些报告有的是客观事实,如产品性能测试获得的各种数据都是客观事实,但是通常也含有调查组成员或者报告撰写人员基于事实的认知、数据的分析进行的判断等,其分析过程和结论都是建立在客观事实基础上的。为了更好地区分事实信息和意见性信息,有的国家则对事实性信息和意见性信息进行了更为明确的列举规定。

行政决策的特殊性在于过早公开与决策有关的信息可能产生不利的后果或者影响行政效率。因此,对于事实信息的公开也并非绝对,如果由于事实信息不完整,披露会导致公众产生不必要的误解,或公开该类信息会损害部门优先发布信息的特权,或者公开事实信息会影响审议或者决策的进行,则该类事实信息不予公开。虽然在我国新修改的《条例》中将意见性信息作为过程性信息豁免公开,但是从最原初的语义上分析,意见性信息和过程性信息的界定要素并不相同,前者是从信息的内容出发,指的是含有人们对事物所产生的看法或者想法的信息。后者是时间概念,是以信息在行为过程中所处的时间点作为判断标准的。二者并非种属关系,因此,从法理上说,《条例》笼统地将意见性信息纳入过程性信息并以此为由拒绝公开,显然与理不通,需要进一步区分意见性信息的来源并决定其应否公开。

二、行政性和专业性:区分意见性信息的来源不能给市场做人工呼吸

按照发表意见的主体,意见性信息可以划分为机关的意见、非机关的组织的意见和个人意见。个人意见可以根据身份再进一步划分为行政行为的相对人或者相关的利害关系人的意见、公务人员的意见、专家意见和社会公众的意见等。机关意见可以划分为机关内部机构的意见和机关的意见,具体表现为同一机关的不同机构之间、行政机关上下级或者同级之间基于行政事务管理的需要,可能需要会商、交换信息。非机关的组织的意见则表现为类似专家评审委员会等以组织名义出具的意见。虽然都是个人意见,但是公务人员的的意见和专家意见之间仍然存在以下不同:第一

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