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【期刊名称】 《行政法学研究》
过程性信息公开的判定规则
【英文标题】 Decision Rules for Procedural Information Disclosure
【作者】 王敬波【作者单位】 中国政法大学法治政府研究院{教授}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政决策;过程性信息;类型化;豁免公开;利益衡量
【英文关键词】 Administrative Decision; Procedural Information; Categorization; Exemption from Disclosure; Balance of Interest
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

过程性信息在法律制度中的混乱界定,导致行政决策信息公开实践中的困扰。将其类型化是判断信息能否公开的基础。按照信息的特点可以分为事实性信息和意见性信息。其中意见性信息可以分为公务人员的意见信息和专家的意见信息。按照信息形成的过程可以分为行政决策准备阶段和行政决策进行阶段以及行政决策作出阶段等不同时间节点的信息。行政决策信息的公开需要根据不同类型的信息,结合信息的内容以及和信息所处的时间节点,考量客观性与主观性、行政性与专业性、阶段性与确定性等因素,并进行利益衡量后综合判断应否公开。

【英文摘要】

The chaotic definition of procedural information in legal systems leads to problems in the practice of administrative decision-making information disclosure. Its categorization is the basis for determining whether information can be disclosed or not. It can be divided into factual information and suggestive information, and the latter can be sub-divided into suggestive information of civil servants and suggestive information of experts. Based on the procedures in which information is formed, information can be viewed at different time nodes such as administrative decision preparation stage, administrative decision making stage and administrative decision establishment stage. The disclosure of administrative decision information needs to be determined according to different types of information, contents and time nodes of information as well as factors such as objectivity and subjectivity, administrative and professional aspects, stage and certainty, with balance of interest.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281825    
  
  

一、引言:过程性信息界定的混乱现实和不予公开的简单选择

2019年修订的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第16条第2款规定:“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。”该条规定再次将过程性信息公开的讨论推向深入。过程性信息的内涵和外延在我国现行制度体系中处于非常混乱的状态,哪些信息属于过程性信息尚不十分清晰,不公开的理据也各不相同;凡此种种,自然导致行政机关面对具体申请,倾向于不予公开的简单选择。从法院的案件来看,不公开过程性信息公开的说理也甚为简单。仅以会议纪要为例,法院给出的裁判理由亦不相同。例如,在“周素梅诉武汉市汉阳区人民政府信息公开案件”[1]中,周素梅向武汉市汉阳区人民政府申请公开的《鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要》。最高院认为:会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型,因此,会议纪要属于行政机关内部公文,具有内部性、过程性等特点,汉阳区政府在说明理由的基础上不予公开,并无不当。在该案中,法院从会议纪要的性质和内容上判断其不予公开。但是根据《党政机关公文处理工作条例》8条规定:纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。在行政管理实践中,会议纪要的功能非常复杂,很多行政决策的主要内容都在会议纪要中体现,其外部性在行政决策中表现较为明显。因此,仅以会议纪要的形式为由不予公开,缺乏对信息内容的分析。在2010年“生乳新国标案”[2]中,消费者申请公布生乳新国标制定时的会议纪要,北京市一中院以“行政决策作出前制作的会议纪要是机关内部交换意见的过程信息,其有助于保证决策的正确性,实现《条例》依法行政的宗旨,无论是行政决策过程中还是作出后公开,均可能导致委员会难以坦率地表达意见”为由,驳回原告诉讼请求。法院虽然延伸了信息公开可能产生的损害后果并作为豁免公开的理由,但是说理依然非常简单。

随着《重大行政决策程序暂行条例》的实施,为扩大社会参与重大行政决策,必然需要过程性信息公开与之匹配。当前行政管理和司法实践中简单化的处理方式源于现行制度体系没有为行政决策过程中的信息公开提供清晰的制度依规,甚至存在相互矛盾之处。追溯过程性信息的词源,其制度性表达最早出现在2002年《广州市政府信息公开规定》14条在“审议、讨论过程中的政府信息”。2008年实施的《条例》中并没有类似规定。2010年1月12日国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见不能给市场做人工呼吸》2条规定:行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指的应公开的政府信息。部分部委和地方政府的规章或者规范性文件也以“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”,将其作为豁免公开的信息。[3]新修改的《条例》虽然以行政法规的形式解决了之前屡被诟病的国办规范性文件无权创设不公开事项的责难,肯定了过程性信息作为信息存在的一种形态而纳入不公开的事项,但是目前的制度表达并不能一劳永逸地解决过程性信息内涵不明、边界不清、外延模糊等问题。严格说来,过程性信息并非科学概念,任何行为都是一个过程,没有过程无法最终形成行政行为。该过程并非信息的形成过程,而是信息所依托的行为的形成过程。[4]以行政决策为例,过程性信息处于决策动议到正式决策作出前的任何阶段。无论是行政机关收集的作为决策依据的事实、法律规范,行政机关之间的请示、报告、批复、商洽函、会议纪要[5]等信息都可以视为决策过程中的信息。这些信息的“过程性”并不会因为行政决策的最终作出而丧失其作为过程性信息的特征。处于行政决策过程中的各类信息因不同标准之界分,差异甚大。新修改的《条例》作为过程性信息典型例举的“讨论记录、磋商信函、请示报告”虽然从文书标题看,“讨论”“磋商”“请示”均带有较强的意见性信息的特征,但是行政实践中上述行政文书中多数情况下,可能含有很多内容,是否有必要一概不公开,值得商榷。过程性信息豁免公开不是绝对例外,而是相对例外。对行政决策过程中的信息进行公开与否的利益衡量时需要考量不同的因素。本文意在以行政决策为例,按照信息的属性和存在状态,探索过程性信息类型化的可能性,对豁免公开的考量因素进行分析,以便为过程性信息应否公开的提供更清晰的判断依据。

二、主观性和客观性:区分事实性信息和意见性信息

行政决策的科学性,既建立在全面、准确的客观事实基础上,也依赖多方参与下的各种意见的汇集。客观事实的公开是参与和讨论得以进行的前提。事实信息公开越充分,参与讨论的范围越宽,则行政决策的科学性越高。另外,对于事实的公开,有利于促进事实的填补,对于不完整的事实可以进行补充,从而丰富事实信息,有助于决策的科学性。秉承客观性的原则,对于行政决策过程中的事实信息,应以公开为原则,但是意见信息则不然,意见信息虽然建立在事实基础上,但是带有较强的个人判断的主观性,个人发表意见的意愿和内容可能受到外界的影响。因为被公开的意见和观点可能会引起外界的批评。因此,很多国家在法律中区分事实性信息和意见性信息。如英国的《信息自由法》将过程性信息进行了“事实类”信息与“意见类”信息的划分,第35节第1条规定:“被政府部门或者威尔士国民大会掌握的信息是豁免信息,如果它和下列事项有关:(一)政府政策的形成或发展,(二)部长级通信,(三)任何律政专员提出的意见条款,或者要求提出这种意见条款的请求,(四)任何部长级私人会议的运作。”第35节第2条规定,对于“事实类”信息,即“任何有帮助性的数据信息”应不在豁免公开之列。[6]当然即使是事实性信息,其公开也受限于行政决策的过程。英国也规定只有在政府决策形成后,才可以对此类与“政府政策形成与发展”有关的“事实类”信息予以公开,并以公共利益作为“事实类”信息是否公开的衡量标准。[7]可见,英国对于过程性信息采取“相对豁免”和“种类基础豁免”,其为确保政府机关内部人员对制定政策时候发表意见自由不受限制,营造良好的政策讨论环境。但为避免由于其范围过于宽泛,对于过程性信息中产生的有关于“事实类”的信息,也有学者建议信息专员及各个机关应当尽量采取公开的态度。[8]与英国《信息自由法》类似的还有澳大利亚《信息公开法》,其也依据“种类豁免”将过程性信息中的“透露内阁意见形成的文件[9]、行政委员会文件[10]以及内部作业文件[11]”列为豁免公开之列,然而其对于此类豁免公开信息中的“事实类”信息的规定并没有英国严格,其将“单纯涉及事实材料的文件”从过程性信息中割裂开来,对其采取予以公开的态度。除非该部分“事实材料”可能透露内阁和行政委员会的审议或决议。澳大利亚《信息公开法》第36条关于内部作业文件中规定,若该类信息涉及到科学或技术专家报告(包括有关研究、调查或测验结果的报告),包括上述专家针对科学或技术事项所表达观点的报告,不管该科学家或技术专家是否受雇于机关[12]都应该予以公开。

意见性信息和事实性信息通常情况下是可以区分的,但是很多情况下,事实信息和意见信息混同在一起,如事故的调查报告中既有对于事故客观情况的描述,也有基于专业或者法律所作的分析和判断,后者不可避免带有报告人的主观判断和评价。类似的还有环境影响评估报告、事件的调查报告、产品测试报告等。这些报告有的是客观事实,如产品性能测试获得的各种数据都是客观事实,但是通常也含有调查组成员或者报告撰写人员基于事实的认知、数据的分析进行的判断等,其分析过程和结论都是建立在客观事实基础上的。为了更好地区分事实信息和意见性信息,有的国家则对事实性信息和意见性信息进行了更为明确的列举规定。例如开曼群岛《信息自由法》[13]第19条规定,如果被申请信息含有政府机关在决策准备过程中表达的观点、建议,或者含有内阁或委员会在决策过程中形成的咨询记录或协商记录,则不予公开该信息;但是有关纯粹自然事实的信息以及有关科学或科技性质的报告、研究、测验或调查信息的公开不适用上述规定。再如特立尼达和多巴哥共和国在其《信息自由法》[14]第27条规定:“依据本法,有下列情形之一的,该文件应当予以豁免公开:将泄露由政府官员或者部长准备的有关意见、建议或者推荐的信息以及政府官员之间的咨询及讨论性信息;政府领导或者公务人员在涉及公共职能履行过程中讨论所产生的信息。但是以下信息不豁免公开:(1)上述信息中,将会用于或者指导制定决策的目的、建议、实施法律或者计划的事项;(2)事实信息;(3)基于事实信息的分析、解释和评价等;(4)调查报告;(5)评估报告,无论该报告的评估人是否为政府公务人员;(6)环境评估报告或其他类似报告;(7)为政府部门采购设备之目所做的产品测试报告或消费者测试报告;(8)有关公共机构履职、效能的报告或研究,不管该报告或研究仅具有普遍性或者同某一特定具体项目或政策相关;(9)与公共机构政策或者项目有关的可行性报告或者其他技术研究,包括成本评估;(10)在决策形成之前,开展的实地调研报告。”由此可见,对于意见性信息和事实性信息,需要根据信息的性质进行判断,建立在事实基础上的调查报告、环评报告、产品质量报告等含有客观信息、科研技术判断的报告应当公开。

行政决策的特殊性在于过早公开与决策有关的信息可能产生不利的后果或者影响行政效率。因此,对于事实信息的公开也并非绝对,如果由于事实信息不完整,披露会导致公众产生不必要的误解,或公开该类信息会损害部门优先发布信息的特权,或者公开事实信息会影响审议或者决策的进行,则该类事实信息不予公开。如《香港特别行政区公开资料守则》第2.13(a)条规定:“如披露不完整或未完成的分析、研究、统计有关的资料,可能会令人产生误解,或剥夺有关部门或者任何其他人士发布资料的优先权或者商业利益,则不公开”。澳大利亚《信息公开法》中规定了,关于过程性信息的事实材料可以公开,但如果该类事实材料涉及到了内阁的审议或建议,或一旦公开可能披露内阁的审议等,则不予公开。[15]有的国家规定作为决策的基础或者依据的意见和建议应当公开。土耳其《信息权法》第26条规定:在科学、文化、技术、医学、财政、统计、法律或其他类似专业领域有法律上义务须做报告的单位、个人或机构所作出的意见,如果成为机构作出行政决策的基础,则属于信息权的范围。[16]

虽然在我国新修改的《条例》中将意见性信息作为过程性信息豁免公开,但是从最原初的语义上分析,意见性信息和过程性信息的界定要素并不相同,前者是从信息的内容出发,指的是含有人们对事物所产生的看法或者想法的信息。后者是时间概念,是以信息在行为过程中所处的时间点作为判断标准的。二者并非种属关系,因此,从法理上说,《条例》笼统地将意见性信息纳入过程性信息并以此为由拒绝公开,显然与理不通,需要进一步区分意见性信息的来源并决定其应否公开。

三、行政性和专业性:区分意见性信息的来源

按照发表意见的主体,意见性信息可以划分为机关的意见、非机关的组织的意见和个人意见。个人意见可以根据身份再进一步划分为行政行为的相对人或者相关的利害关系人的意见、公务人员的意见、专家意见和社会公众的意见等。机关意见可以划分为机关内部机构的意见和机关的意见,具体表现为同一机关的不同机构之间、行政机关上下级或者同级之间基于行政事务管理的需要,可能需要会商、交换信息。非机关的组织的意见则表现为类似专家评审委员会等以组织名义出具的意见。虽然都是个人意见,但是公务人员的的意见和专家意见之间仍然存在以下不同:第一,二者发表意见的基础不同,行政机关之间和公务人员发表意见是基于行政职权,是职务行为。专家则是基于专业技术特长。行政机关和公务人员由于其岗位、职责的特点,在行政行为中有时是不可替代的,也因此无法回避泄露后引起的质疑、

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