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【期刊名称】 《中国公证》
不动产登记中的法律服务采购之探析
【副标题】 以完善多元共治的社会治理体系为视角【作者】 袁野向光敏
【作者单位】 重庆市公证处重庆市公证处【分类】 物权
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 52
【全文】法宝引证码CLI.A.1234118    
  
  2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《实施细则》)第十四条[1]规定了申请人在办理房产继承时有四种方式可选择,即“遗嘱继承或遗赠”“协商继承”“公证继承”“诉讼继承”。2016年7月5日,司法部宣布了一则关于废止1991年发布的《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(以下简称“联合通知”)的通知,使得继承房产、赠与房产等有关房产登记事项不再强制进行公证。《实施细则》第十四条的规定以及《联合通知》被废除,符合世界发展潮流,[2]也为当事人提供了多种选择路径。不过,根据国土资源部于2016年05月30日印发的《不动产登记操作规范(试行)》的有关规定,申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书时需要提交八大类材料,不动产登记机构在对材料进行查验的过程中,需要重点查验“亲属关系是否属实、遗产是否为死者个人所有”等内容。一方面,提交多类证明材料的要求对申请人而言仍是“证明难”;另一方面,上述审查事项具有一定复杂性与较强的专业性,对没有接受过专业培训的不动产登记机构而言则是“审查难”,最终导致老百姓的怨声不绝于耳,不动产登记机构的操作模式也是乱象丛生。
  笔者认为,在大力倡导建设节约型社会、创新社会治理、实现社会和谐稳定发展的理念下,结合当前违法成本低下、诸多矛盾叠加、风险隐患增多的现实环境,应丰富公共法律服务供给,充分运用法律赋予的权力,发挥现有法律制度的价值,采购现有法律服务而不是创设新的制度或增设新的部门(人员)来增加社会运行成本。本文所述的“不动产”主要指房产,“不动产登记”指不动产登记机构在房产继承关系中依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为,“政府采购法律服务”[3]是指政府利用财政资金,采取购买、租赁、委托、雇用等市场化的契约方式,面向具有相应资质的公证机构、律师事务所、评估机构、司法鉴定机构等法律性组织付费消费法律服务(包括但不限于接受相关法律服务咨询、出具相关法律文书)的一项重要制度安排。
  一、不动产登记中实现法律服务采购的正当性分析
  公平正义是社会主义法治的价值追求,其内涵包括:第一,法律面前要人人平等,这是公平正义的首要内涵;第二,合法合理,这是公平正义的内在品质;第三,程序正当,这是实现公平正义的方式和载体;第四,及时高效,这是衡量公平正义的重要尺度。在整个法治建设过程中,既要坚持合法合理原则、程序公正原则,也要坚持及时高效原则,因为,迟来的正义非正义。公平正义在每一项具体的权利与义务良好协作中得以实现。权利与义务相对应,两者不可分割,具有一致性,每一个法律主体既要依法享受法律赋予的权利,也要依法履行法律规定的义务与承担法律规定的责任。
  在不动产登记过程中,不动产登记机构享有收取登记相关费用的权利,也有审查登记事项、材料并及时予以登记的义务,与之相对应的当事人既有根据有关规定提交相应材料以及自付相关费用的义务,也有行使继承权从而取得某不动产的权利,不动产登记机构与当事人在这层法律关系中各取所需。这其中,因当事人选择实现权利的方式不同,将产生不同的结果:如果当事人未提交“经公证的材料或者生效的法律文书”,而是直接将上述相关材料递交不动产登记机构,则会面临着长达三个月的公告期(实践中不动产登记机构通常选择公告三个月),无他人异议方能实现不动产的变更登记;如果当事人提交“经公证的材料或者生效的法律文书”,则当事人需承担一定的经济成本(支付相应的公证费或诉讼费)与时间成本。如此一来,当事人要承担较长的时间压力与支付较大的经济成本,不动产登记机构也面临着“登记积压”,这显然与“及时高效”“便民利民、以人为本”的宗旨背道而驰。但是,若实现法律服务采购,不仅降低当事人的成本,而且提高登记效率,最终实现社会的公平正义。
  二、不动产登记中实现法律服务采购的必要性分析
  (一)是建设节约型社会与创新社会治理的根本要求
  习近平总书记指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”要建立节约型社会,首先要建立节约型政府,要精兵简政;要创新社会治理,首先要建立服务型政府,要抛弃“官本位”实现“人本位”,从而使从属于公权力的社会治理增添温和的、充满人性的色彩。
  若由不动产登记机构自行确认遗产的范围、遗产继承人的范围等相关内容,[4]要么自己核查,要么委托其它部门核查。方式之一:自己核查,不动产登记机构应当进行实质审查,需要配备专门的核查人员或是为不动产登记机构现有工作人员分配核查任务,另外因涉及较强的专业知识,需要培养或聘请一批具有法律专业知识甚至通过法律职业资格考试的队伍,如此势必会加重不动产登记机构工作人员的工作量或增加人力成本;方式之二,委托其它部门核查,这关涉到被委托部门的核查权问题以及核查效力问题,若被委托部门无核查权,则直接影响核查效力,更谈不上高效准确地予以登记;若被委托部门享有核查权、配备了专业人员、有较强的核查能力且能够独立承担法律责任,则为登记活动节省了较大的人力成本、时间成本,符合节约型社会的发展理念。
  (二)是缓解社会矛盾、实现社会和谐的题中之义
  1.缺乏洁净的法治环境,加大了审查难度、降低了登记效率
  在当下中国,一方面,社会诚信体系建立进程缓慢,尚无成体系的信用档案,无法快速且有效地核查相关人员的信用情况,导致“行骗的人继续行骗、受害的人继续受害”这一循环局面不断上演;另一方面,违法成本低下,轻微的惩处不足以威慑兴风作浪之人,反而使得某些人不畏法律,为一己之私变本加厉。房产继承法律关系中常常有放弃继承、转继承、代位继承等复杂情形,而且隐瞒、遗漏、假冒合法继承人的情况经常发生,如此较强专业性的法律活动,不动产登记机构审核起来必然耗时耗力,影响登记效率。
  2.登记错误导致损害,登记机构将承担民事损害赔偿责任
  因为继承法律关系的复杂性、核查工作的专业性,若不动产登记机构自行审查不力导致登记错误,则可能致使真正权益人的利益受损。在法律界诸多人士看来,不动产登记机构的自行审查存在一定隐患。广州大同律师事务所主任朱永平认为,房产继承事项中没有专业公证机构的参与查证和证明,有可能导致巨额财产的损失。[5]根据我国《物权法》二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”又根据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》十二条规定“申请人提供虚假材料办理房屋登记,给原告造成损害,房屋登记机构未尽合理审慎职责的,应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”从上述可见,一旦登记错误导致他人利益受损,引发的不是国家赔偿,而是不动产登记机构的民事损害赔偿责任,这于不动产登记机构而言无疑是隐形的压力。
  3.登记错误导致损害以及实践中的乱象从生,不利于社会稳定发展
  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的新一届领导集体高度重视法治建设,提出了依法治国的“新十六字方针”——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。全面推进依法治国是解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的根本要求,而科学、高效、低成本的不动产登记既是践行依法治国理念,也是推动社会和谐稳定发展的必然要求。据笔者了解,广州、郑州、无锡的不动产登记中心虽然开

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