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【期刊名称】 《中国法学文档》
宪政与中国财政民主
【作者】 刘剑文【作者单位】 北京大学
【分类】 其他【期刊年份】 2010年
【期号】 1(第七辑)【页码】 198
【全文】法宝引证码CLI.A.1150028    
  财政民主,就是政府依法按照民众意愿,通过民主程序,运用民主方式来理政府之财。财政民主不仅体现的是宪政主义与法治主义精神,更体现了政治民主和经济民主的统一。财政民主的践行,对实现政府行为法治与公民权利保障都具有重大的现实意义。
  第一,宪政视角下的财政民主。其一,宪政与财政的内在逻辑。在财政领域,公民权利与国家权力的关系集中表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调,冲突的根源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言,国家处于强势地位,如果宪法不赋予公民基本权利,就难以形成对国家权力的制衡。以公民私有财产权保障作为对政府财政的控制,实际上是宪政的内在要求在财政领域的具体体现。宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心。其二,财政民主的宪政逻辑。作为宪政的实现途径,财政民主是实现公民权利与国家权力和谐运作的基础,因此宪政下民主的实质是建立在公民财产权与政府财政权互动的基础上。在确保公民财产权的税收国家,财政收入必须仰赖公民的财产或财产权的让渡。公民同意是国家财政权形成的合法性基础,财政权必须以保护公民私有财产权为目的和归依,而财政民主则是公民财产权实现的制度基础。其三,政治民主、经济民主与财政民主。政治民主和经济民主集中在财政领域就表现为财政民主。一方面,在政治的领域中,财政民主是公民政治参与和政治沟通的权利保障;另一方面,在经济的领域中,财政民主是公民基本财产权的保护。贯彻民主原则,一是可以保证公共财政的科学性,使公共财政符合国民经济发展的客观规律,以及真正反映未来年度财政收支情况;二是有利于实现对政府财政收支行为的监督,防止出现随意性。防止政府滥用权力,就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
  第二,财政民主的制度构建。财政民主细化到具体的财政行为,则表现为财政收入与支出行为的民主化。首先是支出民主,以公共需要定位财政支出。一般说来,财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划地分配以满足社会公共需要,是财政职能的具体化,服务于政府职能。基于公共物品理论的分析,既然市场无法有效提供,那么财政支出就是全部公共物品(包括全部纯公共物品和部分准公共品)。因此,财政支出民主首先应当表现在财政支出决策的达成上,主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。其次是收入民主,以公共权力定位财政收入。在财政的一系列环节中,从征税开始,到支出、绩效评估和监督,都应该在代表机构的决定与掌控之中,从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。最后是财政分权与民主宪政。财政权力在各级政府间的纵向分立对政府权力制约具有重要意义。将财政权限在各级政府间进行适当的划分,有助于降低财政权力的集中和垄断程度,将减少腐败和低效率的发生。此外,纵向的财政分权还使得次中央政府之间在提供公共物品的竞争上成为可能,这种竞争可以对相关政府的权力行使产生制约。可以说,财政权限在各级政府间的划分与公民基本权利的保障具有密切关系。财政分权的优化程度关系着公民基本权利的实现,而财政分权之下拥有相应财政权的地方政府,这种一定程度的财政自治,是宪政民主制度的基础性结构,是保障个人自由的重要政治机制,是人民参与公共事务的基本途径。
  第三,财政民主的制度缺失及其反思。首先体现在预算民主的不足与完善。我国预算制度必须从以下角度进行完善:一是保证预算的法治化。只有纳税人通过法律程序真正掌握了政府预算的决定权和监督权,才能增强阻止和否定政治权力主观孤行的能力,从而才能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。二是合理配置人大预算权。这要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草
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