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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
财政法定实质化及其实现进路
【英文标题】 Substantializing the Fiscal Legalism Principle and the Realization Approaches
【作者】 陈治
【作者单位】 西南政法大学经济法学院{副教授,硕士生导师,法学博士}
【分类】 财税法【中文关键词】 财政法定;形式;实质;财政基本法
【英文关键词】 fiscal legalism;form of legalism;substance of legalism;Fiscal Fundamental Law
【文献标识码】 A【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 15
【摘要】

财政法定包含税收法定与预算法定两大基本原则。形式意义上的财政法定侧重于解决征税权与支出权的形式规范性问题,但是伴随着公共政策观念的变迁尤其是财政干预主义政策的盛行,税收、预算成为实现某种经济社会功能的工具,其固有的控权特性日益被削弱。在此背景下,应当寻求实质意义的财政法定,在具体税制与预算规则之上,通过财政基本法与预算法的功能分离,从财政收支规模、财政收支结构、财政收支平衡方面建构和完善相关制度,从而实现财政法定实质化。

【英文摘要】

The fiscal legalism principle contains such two parts as taxation legalism and budgeting legalism. In the formal sense,the principle focuses on solving the formal normative problems of taxation and expenditure. However,with the change of public policy ideas,especially the prevalence of fiscal interventionism policy, taxation and budgeting have been much more regarded as tools to realize some economic and social aims than controlling the fiscal power,which shows the inherent features of power control of taxation and budgeting are increasingly weakened. So it is necessary to seek substantializing the fiscal legalism principle,through the function separation between Fiscal Fundamental Law and Budget Law to establish fiscal legal systems for controlling the scale,structure and the balance of revenue and expenditure.

【全文】法宝引证码CLI.A.1230396    
  
  构成财政法定的两大支撑性原则—预算法定与税收法定,在我国近年来开展的财税法治改革中确立了其基本法律地位。《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出”,从而在立法层面确立了预算法定的原则地位。《立法法》通过规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律,开启了我国税收法定主义的阶段。但是,由预算法定与税收法定所支撑的财政法定原则偏重于形式意义,其关注重心在于政府收支是否具有预算或税种实体法依据,整体秉持的是财政收支规范性控制进路。至于这一收支安排本身是否合理,如支出规模是否过高,支出结构是否存在偏离,支出额度是否有充足的资金来源,支出水平与收入水平能否实现平衡等问题,整体上尚缺乏系统的制度回应。这些问题有赖于通过财政法定的实质化及相关法治保障予以解决,其实现途径是在具体收支规则之外建立更具宏观指导意义的一般规则。目前学界正在讨论制定的财政基本法,其高于具体税收或者预算规则的立法旨意与财政法定的实质化相契合。通过财政基本法的相关制度构建,既有利于解决财政法定实质化的法治保障难题,又为明晰财政基本法的定位、协调财政基本法与现行财税相关立法的关系提供了可行途径。
  一、财政法定的双重面向:历史嬗变与基本特点
  财政法定是建立完善财税法治应当奉行的基本原则,确认、规范并保障这一原则的运行构成了财税法治演进的一条基本主线。财政法定是指“财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定”{1},它包含预算法定与税收法定两大支撑性原则。13世纪以来,西方国家先后确定了无代表无税收、必须经议会批准才能支出、全部财政收支都必须纳入预算、控制预算执行中的变动、防止支出超过预算总额等基本原则,归结起来即为税收法定与预算法定。在此基础上,经各国宪法、财政法、预算法、税法的确认与完善,财政法定观念得到更广泛普及。早期的财政法定主要体现为其形式意义的面向:首先,征税要素的确定必须具有明确的法律依据;其次,在将汲取的社会资源进行再分配时,必须事先将全部收支纳入预算,确保政府的一切财政行动都是在经议会批准的预算范围内、取得法定预算的授权后进行的;再次,如果事后要调整收支,亦须提请议会批准才能执行新的预算方案,尽量保持预算执行过程与最初批准预算的一致性。形式意义的财政法定具有以下特点:在控制内容上,尽管要求预算决策全面覆盖财政收支,但实际上预算对收入的控制能力十分有限,规定各项征收要素并由此划定纳税人与国家权力(利)边界的法律是税法,预算法更多是规范财政支出的法律;在控制对象上,财政收支形式控制贯穿于各级政府的财政活动,既涉及国家层面的财政收支,亦涉及地方层面的财政收支;在控制方式上,税收法定与预算法定具有严格要求。行政机关严格按照税法确定的征税要素计征相关税种的应纳税额,同样,预算一经立法机关批准通过就应当严格按照此授权范围执行。
  然而事实情况是:一方面,西方国家的财政支出规模从原则建立之初不足本国国内生产总值的10%,到20世纪60-80年代已经稳居国内生产总值的30%以上,欧洲国家甚至达到50%-60%的支出水平。出现这种持续高水平支出的重要原因是在社会保护领域,与公民社会权利直接挂钩的教育、卫生、就业、养老保障支出增加。在此背景下,很难仅仅依靠预算授权的形式控制财政支出。另一方面,财政征收规模为适应支出扩张的需要亦呈现显著增长趋势。如经合组织成员国家税收增长幅度与支出增长保持同步,从20世纪70年代平均占国内生产总值29.4%上升到2006年的35.9%{2}。
  面对财政收支几乎不受控制的增长趋势,西方国家从20世纪70年代开始建立财政收支实质控制制度,不仅要求财政收支活动“于法有据”,而且要求行动依据本身合乎合理正当性标准,确保收支行动的结果真正满足社会公共需要,由此彰显出财政法定的实质化发展倾向。实质意义的财政法定,更加注重财政收支的合理性,其特点为:一是在控制内容上,表现为在收支关联基础上对收支规模、收支结构、收支平衡的约束。如美国半数以上的州颁布了《征税及支出限制法》,对作为地方税收重要来源之一的财产税税率上限、财产税允许征收的增长限额、学区支出预算总额或者人均支出限额一并作出规定{3};其《预算执行法》将联邦政府开支划分为自主支出和法定支出,规定支出增加引起的赤字必须通过增收或减支的办法得到弥补。欧盟《马斯特里赫特条约》规定从1994年起,欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重(即赤字率)不能超过3%,政府债务占GDP的比重(即债务率)不能超过60%;欧盟《稳定与增长公约》在进一步明确财政政策原则的基础上,确定了欧盟财政政策协调规则、过度财政赤字的惩罚规则、财政预警规则,以保证各成员国实现财政基本平衡或者略有盈余。二是在控制对象上,从国家与地方的纵向层面来看,尽管不乏针对国家收支的规定,但是更具强制约束力的是对地方征税权与支出权的控制,这也在一定程度上削弱了地方财政自主权{4};从地方行政机关与立法机关的横向层面来看,不仅地方政府的财政收支行为受到拘束,而且决定公共资源汲取、分配的地方立法机关也被置于监督之下,因此,作为控制对象的不只是“政府收支”,还扩展到所有参与财政收支活动的权力主体的收支行为上。三是在控制方式上,表现为实施选择性、灵活性而非全面全额控制,即主要针对某一种或几种税收,同时设置允许增长的征税比例,或者针对特定领域或地域设置允许增长的支出比例。
  二、偏向形式意义财政法定的制度反思
  整体观之,我国形式意义的财政法定问题,不仅得到观念上的一致肯认,而且不同程度地付诸实践,但是实质意义的财政法定—主要表现在规范财政收支活动之“法”能否引导财政收支合理运行的问题,尚未引起立法者、执行者的足够重视,可从财政收支规模是否适度、财政收支结构是否偏离、财政收支水平是否平衡几个维度加以考量。
  (一)关于财政收支规模
  在《预算法》修订之前,我国立法中包含一定体现财政收支规模控制的内容,即“量入为出”。所谓量入为出,是以收入约束支出,即能取得多少收入就安排多少支出。但学界也有一种观点认为,量入为出的结果恰恰可能“诱使政府部门出于扩张支出的需要而动用政治权力增加收入”{5},并且要让政府将支出减少到收入控制的范围内并不现实,因此主张从“量入为出”转向“以支定收”{6}。笔者认为,“量入为出”抑或“以支定收”都是将收入或支出一端固定,假设其已处于某种变动状态的条件下,考察与该收入或支出相对应的另一端的变动状况,而该收入或支出本身是否应当如此变化,则并未纳入考量范围。因此,“量入为出”忽视了“入”这个层面上的征收权滥用问题,“以支定收”忽视了“支”这个层面上的支出权滥用问题。无论从立法规定抑或实践情况来看,财政收支规模并未得到有效控制,预算执行中的增收及增支压力明显。
  比较典型的是在预算执行中行政机关制定新的政策或措施,要求增加财政收支。《预算法》规定“在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施”,但如果属于“必须作出并需要进行预算调整的”,则“在预算调整方案中作出安排”。预算调整的程序性意味较浓,对收支变动的实质影响不大。更何况还有一些收支变动情形并未纳入预算调整适用范围,在这种情况下,行政机关拥有更大的追加收支的自由裁量权。从各地财政部门提交的预算执行情况报告、追加支出预算报告以及审计部门提交的地方预算执行情况审计报告中,不难发现因实施新的政策措施而追加收支已经成为一种普遍现象[1]。由于政策过程与预算过程的分离,政策措施的制定没有考虑预算成本,因此,预算执行在很大程度上演变为对外部需求的回应(直接考虑追加多少)而非控制(究竟是否应当追加),这就为预算本身带来了极大的不确定性。
  此外,预算执行中发现短收,为弥补赤字而追加收支,也是无法实现有效规模控制的原因。针对省级预算执行中可能出现的短收问题,修订后的《预算法》允许增列赤字并在下一年度弥补,但由于缺乏弥补赤字的具体规定,尤其是对省级以下财政赤字的控制不足,在下一年度预算安排时很可能出现为弥补赤字而增加收入、扩大公债发行或者寻求其他财政救助的情况,从而对未来财政收支运行产生消极影响。从地方预算执行情况看,省级以下地市级财政赤字状况不容乐观,为弥补赤字,多数地方选择风险相对较低的财政救助方式,以达到在短期内实现预算收支平衡、缓解财政困境的目的。但是长期的路径依赖不仅不利于构建政府间清晰、合理的财政分权体制,导致地方基层财政自主地位进一步弱化,而且会变相激励其实施高风险行为,使地方整体财政风险不断加大。
  (二)关于财政收支结构
  财政收支结构反映的是财政收入来源的组成及财政支出的方向,不同的财政收支结构表明财政收支活动影响社会经济生活的不同方式和程度大小。一方面,财政支出应当用于弥补市场失灵,满足社会公共需求;另一方面,财政收入应当尽可能选择具有可税性、普遍性并且不会对经济发展产生扭曲效应的中性税收来源。
  实践中存在的问题在于:一是财政支出结构控制存在定位偏差。《预算法
好饿但是不想动
》一方面对机关运行经费和楼堂馆所等一般公共服务支出进行原则性控制,但是由于缺乏“上限”具体内容,控制的效果令人怀疑。与此形成对照的是,《党政机关厉行节约反对浪费条例》对经费控制作出了明确规定,因此其实施效果更为明显。另一方面,《预算法》明确规定预备费支出“下限”和对贫弱地区的必要支出,以便指引预算安排在保障类支出与控制类支出之间作出优先性选择,但是与实际需求相距较大。在制定、执行具有倾斜性、保障性支出预算的过程中,各级财政一般是根据《预算法》的“下限”支出要求安排最低预算额度,无法满足现实需求。同时,《预算法》之外由其他法律规定的支出与财政收入等挂钩事项对预算分配产生影响,这也导致《预算法》自身规定的“下限”目标在多种支出需求中反而受到排挤。总之,《预算法》设置的“下限”目标实施不理想,而“上限”支出目标更容易实现。二是财政收入结构控制缺乏宏观指引。目前的改革趋势是针对具体收入类型设定目标任务,然后逐一展开,如“推进增值税改革”“调整消费税征收范围”“建立综合与分类相结合的个人所得税制”“加快资源税改革”“推动环境保护费改税”“规范税收优惠政策”等。在其他收入层面,针对政府性基金、专项收入、转移支付性收入、债务收入的管理规范亦在执行落实过程中。但是如此大面积地推动各单行税种立法改革对稳定税负的社会整体预期是否会产生消极影响,各项改革产生的综合效应如何评估,值得深入思考。同时,如果将各类收入制度改革状况综合加以考虑,则更加需要一个宏观层面的评价标准来审视相关制度改革成效,如财政收入结构是否适当(来自财政转移支付的收入与自有预算收入,或者来自专项转移支付的收入与一般转移支付收入的大小比例如何,能否确保地方政府拥有履行财政责任的基本能力)、是否可行(公债规模维持在何种水平能够保证中长期财政平稳运行)、是否公平(收入制度如何设计以使最终税负和各种费用负担在社会成员中平等分配)等。这表明有必要从宏观层面对财政收入结构控制进行“顶层设计”。
  (三)关于财政收支平衡
  自2013年中央三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”“建立跨年度预算平衡机制”以来,实践对预算平衡的态度发生明显转变,从要求年度内的刚性收支平衡转变为追求跨年度弹性收支平衡。2014年《预算法》修订正式确立“跨年度预算平衡机制”,进而国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于加强地方政府性债务管理的意见》,对中央及省级以下政府如何通过增列赤字、限额发债、申请临时救助等方式实现跨年度预算平衡,如何强化赤字财政、公债财政背景下的预算管理作出细化规定。一系列制度改革的指向是放宽收支平衡的刚性要求。
  值得注意的是,制度改革之前,严格控制赤字、公债的出现;制度改革之后,赤字、公债获得了合法身份,收支平衡并非必须在预算编制时体现出来,而是可以事后通过赤字弥补实现。问题在于,赤字及其相应弥补机制究竟是反经济周期的“应景之作”,还是经济常态下的固定模式?一旦上一年度预算出现短收,在无法通过调入预算稳定调节基金、削减支出方式实现平衡时,就可以在下一个预算年度内弥补,弥补的方式往往离不开发行政府债券。下一年度预算可能在执行过程中出现新的赤字,于是又将赤字弥补的责任推到第三个预算年度,由此周而复始,赤字、公债规模同步上升,演变为一种常态化的现象。值得注意的是,根据《2014年中央和地方预算执行情况和2015年中央和地方预算草案报告》,2015年中央和地方财政赤字将在2014年的基础上进一步增加,这是2015年国家继续实施积极财政政策并适当加大力度的必然结果。但是如何面对不断攀升的赤字规模,尤其是《预算法》规定跨年度预算平衡机制以后,如何化解年度间转移、累积的财政收支矛盾,将成为《预算法》实施中不可回避的问题。赤字财政意味着财政支出偏离收入约束,如果立法仅仅局限于提供事后弥补型平衡机制而不从源头控制财政支出与财政收入之间的偏离问题,那么收支平衡将难以真正实现。
  三、财政法定实质化的进路选择—基于财政基本法与预算法分离的逻辑前提
  要实现财政收支规模、收支结构与收支平衡控制,进而实现实质意义的财政法定,不宜在现有《预算法》框架下完成,更妥当的选择是制定财政基本法,在相当于财政宪法的层面上完成财政收支实质控制的制度架构,实现财政法定实质化。制定财政基本法并非学界提出的新主张,早在2006年第十届全国人大三次会议上,便有部分全国人大代表提出制定财政基本法的议案,当时全国人大财政经济委员会、财政部的回应是我国的公共财政体系正在建设完善中,尚不具备制定财政基本法的条件{7}。正是基于这一背景,不少学者提出让《预算法》承担财政基本法的职责,并据此指导《预算法》的修订。这种主张一定程度上反映在2014年修

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}Marc Leroy.Taxation,the State and Society: The Fiscal Sociology of Interventionist Democracy[M].New York,NT: Peter Lang,2011: 155.

{3}Advisory Commission on Intergovernmental Relations.Tax and Expenditure Limits on Local Governments: An Information Report[R].Indiana University,2011: 43.

{4}Jerome G.Rose.Tax and Expenditure Limitations:How to Implement and Live within Them[R].Rutgers: Center for Urban Policy Research,1982: 14.

{5}高培勇.“量入为出”与“以支定收”—关于当前财政收入增长态势的讨论[J].财贸经济,2001(3):12.

{6}朱大旗.从国家预算的特质论我国预算法的修订目的与原则[J].中国法学,2005(1):81.

{7}马蔡琛.论中国《预算法》的修订问题[J].云南社会科学,2009(3):93.

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{11}布伦南,布坎南.宪政经济学[M].冯克利,等,译.北京:中国社会科学出版社,2004:230-237.

{12}北野弘久.税法学原论[M].陈刚,译.北京:中国检察出版社,2001:359-363.

{13}Elizabeth Garretta.Rethinking the Structure of Decision-making in the Federal Budget Process[J].Harvard Journal on Legislation,1998,35: 388-433.

{14}闫海.论法定支出的中国特色及其治理[J].地方财政研究,2014(1):38.

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