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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
经济法视野下的政府权力和市场权利结构变迁
【英文标题】 Structural Transition of Government Power and Market Rights under the Vision of Economic Law
【作者】 邓纲
【作者单位】 西南政法大学经济法学院{教授,博士生导师,法学博士}
【分类】 经济法学
【中文关键词】 市场权利;政府权力;经济体制改革;经济法
【英文关键词】 market rights;government power;economic reform;economic law
【文献标识码】 A【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 24
【摘要】

肇始于20世纪70年代末的经济体制改革深刻地影响了政府权力和市场权利之间的关系,进而使考察近四十年来经济法制中政府权力和市场权利的嬗变成为解读中国经济法特色的重要路径,也是展望未来经济法制发展方向的经验指引。计划经济的历史起点和市场经济的客观要求表明,经济体制改革是一个政府向市场不断释放和重塑权利的过程,这同时也表明,经济法不仅过去曾经而且将来依然会沿着改革指引的强权利、弱权力方向调整政府权力和市场权利关系。与套用西方经济学理论解读中国经济法的范式相比,剖析经济法中政府权力和市场权利的结构流变,可以更加真实准确地反映中国经济法的本质属性与内在价值。

【英文摘要】

The emergence and development of China’s economic reform from the late 1970’s directly and deeply have had an impact on the relation between government power and market rights,which made the review to the change of this relation become an important approach of revealing the specialty of China’s economic law for recent 40 years and a guide to economic law’s future development.The starting point of planned economy and the objective requirement of market economy determine that the government should continue a process of returning and reconstructing market rights,which means the economic law should strengthen market rights and weaken government powers to keep the pace of reform.Compared with the application of theories of western economics,analyzing the structural change of government powers and market rights is the better way to reflect the essential attribution and inherent value of China’s economic laws.

【全文】法宝引证码CLI.A.1230393    
  
  经济体制改革的核心是合理调整市场权利和政府权力相互之间的关系。除个别短期过渡形态之外,新中国迄今主要经历了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下,经济完全由国家掌控,市场权利被虚置;在市场经济体制下,经济主要由市场调节,政府权力受到限制。从法的秩序价值角度进行考察,从计划经济到市场经济的转型表明社会从行政秩序转换为法律秩序和信用秩序{1},换言之,是权力秩序向权利秩序的转变。自经济体制改革启动以来,中国社会总体上展现出政府权力被限制和削弱,市场权利与自由得到确认和扩张的趋势。上述发展态势必然会反映到经济法制调整的社会关系之中,并在具体法律制度中以权力和权利结构变迁的形式加以体现。因此,考察经济法制中政府权力和市场权利的结构变迁,无疑是一条认识经济体制改革、经济法制演进关系以及经济法本质属性的合理路径。
  此前也有经济法学者选择经济体制改革的研究路径,他们或发现了经济法对经济体制的高依存度以及经济法与经济体制变革的同步性{2},或分析了改革共识与经济法之间存在理清关系—改进体制—完善制度的内在逻辑{3},这些研究为本文的分析提供了有益的指引,而本文则拟从更加具体的权力和权利结构视角,选择国有企业、房地产、银行业、市场竞争这四个具有代表性的领域,解析改革过程中政府权力和市场权利的结构变迁及其与经济法的互动影响,借此阐释中国经济法形成的特色来自经济体制改革的历史逻辑,以此回应中国经济法与经济体制改革的关系、发展规律以及演进方向等理论和实践问题,证成中国经济法在调整政府权力和市场权利的结构关系时,自身内部以及与其他法律部门的一致协调。
  一、国有企业组织法—与国际通行制度接轨中的权力消解和权利自主
  企业中的政府权力和市场权利在改革过程中呈现出十分明显的此消彼长态势。改革之初,我国实行严格的计划经济体制,政府部门掌控着企业的几乎全部权利,计划部门和主管部门直接决定从人事财务到生产经营的各项企业决策,企业生产什么、生产多少、为谁生产都不能根据市场需求自行决定,只能接受政府的计划安排,企业不过是政府的一个“大车间”。由于缺乏经济利益的激励,大量国有企业缺乏创新能力和竞争力,导致普遍和较为严重的亏损。因此,改革的起点是确认企业的法人地位和独立性,赋予企业更多经济自由,以对抗政府权力对企业无所不包的过度干预。
  改革首先在涉外经济领域取得突破。在公司制度缺位的背景下,为了吸引境外资本,20世纪80年代初期颁布的外商投资企业法引入了有限责任公司制度和具有中国特色的合作企业制度,以保障外商的财产权利。企业改革随后聚焦于对国有企业放权让利,与此相呼应,1988年出台的《全民所有制工业企业法》正式承认国有企业拥有独立的法人财产权和13项具体的自主经营权,从而在法律上确认了国有企业的生产经营基本不再受制于政府权力的直接掌控,而是企业对自有财产行使的权利,此外,《私营企业暂行条例》等法律法规的出台又在公有制之外开辟了更为广阔的组织空间。
  伴随着20世纪90年代初市场经济体制的建立,借鉴承包经营责任制和股份制改革的经验,1994年7月我国开始施行《公司法》,正式引入公司这一国际通行的市场组织形式,在国有企业中开创了以现代企业制度命名的改革新模式,实现了市场组织结构、权利配置与国际通行规则的接轨。《公司法》对企业权利的规定较之以往同类型的法律规则更加完整、规范和具体,国有企业以独资公司或控股公司的名义取得合法的组织形式,拥有从事经济活动和支配自己财产的自由,更好地制约了政府权力对国有企业经营的各种干预,企业经营自主权和法人财产权等权利得到更好的保护,政府权力终于成为“看不见的手”,有效地限制了权力部门和掌权者个人意志对企业经营决策的不当干预。
  国有企业制度的演进和经济体制改革关系紧密。近四十年的改革已经将国有企业和政府的关系从权力和命令纽带变成了权利和资金纽带{4},但由于历史惯性、意识形态等原因,我国政府对国有资本偏爱依旧,导致国有企业和民营企业控制的领域出现明显的分野,几乎所有重要的经济领域和上游产业都被国有企业掌控,而次要的经济领域和下游产业则是民营和外资企业的天下,国家和民营资本之间出现了较为明显的“楚河汉界”和结构性的“国进民退”[1]。政府权力和国有资本形成新的选择性对接,一部分国有企业基于权力获得高额垄断利润,另一部分难与民营企业竞争的国有企业则只能退出市场。选择性“国进民退”的现实导致有学者提出应当制定《国有企业法》,对可以设立国有企业和国有经济进入的领域作出明确规定{5},借此似乎也可以拯救早已名存实亡的《全民所有制工业企业法》。
  国有企业组织法在改革开放中的演进表明,政府权力对国有企业的干预逐渐削弱,企业自身权利不断得以确认和强化。然而,计划体制的惯性和资本环境的特点留给未来市场主体制度改革的任务并不轻松,对民营资本的隐性歧视、或明或暗的准入门槛、国有企业的政治化导向等,都与改革的趋向有所背离,未来不仅需要企业组织法而且还需要竞争法的支持,向各类资本开放更多的行业领域,让国有资本和民营资本受到更加公平的对待,对国有企业的“偏爱”应当接受公共利益目标的检验和制约{6},才能更有效地保护国有企业和其他市场主体的正当权利。
  二、房地产法—城乡二元和利益多元背景下的权力与权利冲突
  改革之前很长一段时期内,中国城市中的房屋都归单位所有,实质是国家所有,个人只拥有模糊不清的房屋使用权。绝大多数城里人租借单位的房子居住,同时象征性地支付少量租金。福利房体制下的低房租可以看作计划经济时期低劳动报酬的一种补偿,也是国家与体制内人员之间的隐性契约,于是房地产市场的改革成为一个将国家的隐性契约变为市场显性安排的过程,这就要求在该过程中国家向市场让渡一部分土地房屋权利。这种部分让渡的模式,使得早期出现的一些房屋,如福利房、集资房产权模糊不清,在法律上难以明晰界定。作为一种不彻底的市场化改革,这类房屋在改革中逐渐消失,商品房成为权利相对明晰的主要市场交易对象,房地产市场改革的落脚点无疑是社会化、市场化的商品房。
  商品房的出现激发了人们通过市场交易改善居住条件和环境的意愿,催生出对房屋交易自由化、房屋产权私有化的强烈需求。商品房以土地使用权和房屋所有权为依托,是改革以来财产权利最明确、流转能力最强的房屋类型。商品房的出现意味着国家放弃了直接为民众提供住房的计划经济模式,转而把住房权利交给了市场。为了确认和保护市场主体的土地房屋财产权,国家制定了一系列配套的法律法规和规章制度,如《城市房地产管理法》及其实施细则、《土地管理法》及其实施细则、《商品房销售办法》《房屋登记办法》等,这些法律制度一方面促进了房地产市场的快速发展,另一方面从法律名称和部分内容上暴露出权力中心本位以及重管理效率、轻权利保障的倾向{7},一定程度上又阻碍了房地产市场改革的进一步深化。
  中国房地产具有城乡二元权利结构特征,商品房是城市住房市场化的结果,但中国农村的土地房屋在权利上和城市有着明显的差别。基于农村土地集体所有权,表面上农民似乎应当对其土地房屋拥有比城里人更充分的权能,然而事实却恰恰相反,农村土地房屋的流转性远逊于城市房地产。1998年《土地管理法》修订时,农村集体土地参与非农建设、集体土地的流转等受到比之前规定更大的限制,以至于有人认为历史在这里开了“倒车”{8},原因正是在于农村土地房屋权利结构的变迁和经济改革的方向背离。相比农村土地房屋而言,城市房地产的权利更好地归于市场,而农村的土地房屋进入市场的权利遭遇诸多限制。在20世纪很长一段时期内,通过强制征收实现的农村土地房屋转移又因为地方政府和土地管理部门权力过大,造成征收理由缺位、征收补偿不公、排除司法解决争议等原因而存在重大缺陷{9},侵夺了农村集体组织的土地所有权和农民的房屋所有权,削弱了对农民利益的保护,不可避免地产生了严重的社会利益冲突。这种利益冲突同样也出现在城市规划下的房地产市场,甚至比农村地区更加严重。早期以管理为导向的房地产立法思维偏重于维持政府权力和利益,忽视市场的正当权利及财产价值,一定程度上对公民的财产权利造成了掠夺性的伤害。当掠夺性的房地产开发把矛盾激化到极端的时候,甚至出现了以自焚抗议强拆的事件。燃烧的生命激起了有识之士的强烈反应,促成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台。该条例明确了征收必须以公共利益为前提,确立了征收先于补偿、补偿先于搬迁的合理操作模式,完善了从征收、补偿、搬迁直至行政复议或行政诉讼的程序机制,较好地保护了房地产市场主体的正当权利。虽然该条例尚不足以完全消除城市房屋征收和补偿中的社会矛盾,且未涉及集体所有的土地和房屋征收,但其中蕴含的尊重市场权利、限制政府滥用权力的理念倾向,为未来集体土地和房屋征收与补偿相关立法提供了有益的参考。
  三、银行法—市场权利在政府管制挤压下的回归
  新中国成立到1979年之前的绝大部分时间内,全中国只有中国人民银行一家银行。该行既是国家金融管理机关,又是经营银行业务的国有独资银行。这种集权力和权利

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{10}黄毅.为商业银行改革和发展提供更好的法律保障[J].中国金融,2005(13):22-23.

{11}范水兰.经济法权利结构理论及其思维转向[G]//李昌麒,岳彩申.经济法论坛.北京:群众出版社,2013,11:12.

{12}秦国荣.维权与控权:经济法的本质和功能定位—对“需要干预说”的理论评析[J].中国法学,2006(2):177.

{13}薛克鹏.误读行政法及其对经济法的危害[J].现代法学,2009(5):184.

{14}邱本.论经济法的共识[J].现代法学,2013(4):18.

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