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【期刊名称】 《中国国际法年刊》
全球治理与国际法的时代特征
【英文标题】 International Governance, Global Governance and Their Common Time Features and International Law
【作者】 曾令良【作者单位】 武汉大学国际法研究所
【分类】 国际法学
【中文关键词】 国际治理;全球治理;国际法;国际组织;国际共同体
【英文关键词】 international governance; global governance; international law; international organization; international community
【期刊年份】 2013年【期号】 1(《中国国际法年刊》(2013))
【页码】 11
【摘要】

全球治理,一直与国际法的发展密切相连,而且彼此之间具有高度一致的时代特征。在长达数个世纪的威斯特伐利亚体系时期里,国家是唯一的主角,既主导甚至垄断国际治理的整个过程,同时又主宰着国际法的制定、实施(执行)和效力保证。在国际组织迅猛发展的今天,国际治理和国际法突破了国家“自助”的传统模式,通过国际合作以促进和平与发展成为核心的价值取向,国际规制工具呈现出集中化和板块化的双重趋势。在冷战结束后的全球治理时代,人权、法治、民主正在成为国际法的价值取向。国际行为体的多元化、国际规制工具的多样化和国际规则遵守机制的灵活性日趋凸显。

【英文摘要】

International governance and global governance are not only closely interacted with international law, but also highly compatible with each other in time features, being originated from the modem times. In the era of Westphalian System for centuries, States had been the sole major players who had led or even monopolized the whole process of international governance as well as dominated the making, implementation (execution) of international law and safeguard of its effect. In the period of fast development of international organizations, international governance and international law have made through the traditional model of “self-help” of States, promotion of peace and development being the core value orientation through international cooperation; the instruments of international regulation bearing dual tendencies of concentration and fragmentation. In the “new era of global governance” after the ending of Cold War, human rights, the rule of law and democracy have been becoming orientation of the value; diversities of international actors, varieties of international regulations and flexibility of compliance mechanisms of international rules have been increasingly highlighted.

【全文】法宝引证码CLI.A.1212793    
  一、引论:全球治理概念起源的历史解读
  近年来,以全球治理为主题的研究,与经济全球化主题一起,迅速地在全球流行,尤以政治学、经济学、管理学、国际政治学、国际关系学的研究最为集中,其中不乏交叉学科的研究。尽管如此,迄今为止,关于全球治理的界定、起始、内容、范围、模式并没有形成全球共识。而且,与其他学科相比,国际法学界对于全球治理的探讨则相对迟缓,迄今鲜有系统和深入的探讨。本文试图从历史和现实的双重角度并在理论与实践的双重层面上,提出全球治理与国际法时代特征的命题,依次阐述全球治理与国际法在不同时代的特点,并揭示它们在同一时代里所表现出的高度一致性。
  有必要指出的是,关于现代国际法的起源,国际法学界不存在任何争议,一般都认为1648年的《威斯特伐利亚和约》是现代国际法产生的标志。但是,对于全球治理的起源,学界的观点可谓是众说纷纭。一种较为普遍的观点认为,全球治理来源于经济学中的“治理”概念,即针对现代企业制度中所有权与控制权分立所产生的委托—代理关系而提出的一种制度安排。首次将“治理”从企业层面引入到国家层面源于世界银行1989年的年度报告,而首次系统阐述“全球治理”概念并直接将其作为国际关系管理和建立一种新的国际秩序的政策工具,源于德国前总理勃兰特和瑞典前首相卡尔松共同发起成立的全球治理委员会所发布的行动纲领《我们的全球之家》。因此,一般认为,全球治理作为管理国际事务和解决全球性问题的一种新的理念、理论或制度安排(设计)兴起于20世纪80年代末90年代初。
  其实,作为一种国际秩序的理念或价值取向,有证据表明,在国际社会的历史发展过程中,国际治理概念作为全球治理概念的前身,源于16世纪的国际法学。当时,葡萄牙、西班牙等欧洲国家为拓展和争夺海外殖民地,频频发动战争。为了限制战争,创造和平的国际关系,作为国际法之父的荷兰法学家格劳秀斯从自然法出发,提出个人和国家都要受道德法所约束的观点。在这一革命性思想的影响下,一个国际社会的世界观念开始逐步形成。这个社会是由各个主权国家组成,接受适用于所有国家之共同规则的支配,即接受国际治理规则的约束。[1]但是,信奉“丛林法则”的近代欧洲殖民开拓者实施的主导国际关系或国际秩序的原则是“国家势力”。后来,德国国际法学家康德主张,在不受共同管辖的情况下,不可能有一部国际法来约束各国列强,唯一可能的办法是创建一种国际政治秩序,其理论核心是“超越民族的权利”的理念,建立“势力均衡”的国际治理结构。[2]可见,当时虽然没有直接使用“全球治理”一词,但是国际法学家所构想的国际秩序,其实质就是全球治理的同义语,或至少是近似语。因此,如果将全球治理概念或思想置于国际秩序或国际治理历史长河之中进行考察,其兴起应该与近代国际关系和国际法理论的形成是同步的。
  值得关注的是,强调全球治理概念的学者,一般都将它与“国际治理”概念区分开来,认为国际治理是一种调整国家和其他国际行为体在世界政治不同问题领域之行为的非梯级国际组织交织网络的产物,[3]而全球治理是国际组织和跨国组织的一种非梯级网路,后者调整的行为体行为不仅仅是政府间组织和国际制度,还有跨国制度。与国际治理相对照,全球治理的特点是减少国家在规则制定过程和遵守监督中的重要性,增强非国家行为体在其中的作用。[4]
  其实,这种刻意的区分没有多大的实质意义。究其本质,全球治理就是一种广义的国际治理,至多是一种延伸的国际治理,而与之相适应的国际法也是广义的,即包括国际公法,还包括国际经济法和国际私法,或干脆称之为“跨国法”。因此,本文将全球治理概念理解为国际治理概念在新的时代的一种新的表述,并在国际治理的大框架下阐述全球治理与国际法在不同时代的主要特征以及二者的契合。
  二、国家主导时期的国际治理与国际法
  国家主导时期,或威斯特伐利亚体系时期,于1648年《威斯特法利亚和约》起始,至第一次世界大战结束,这一时期的国际治理与国际法在诸多方面体现出高度的契合性,主要表现在以下几个方面:
  第一,自1648年《威斯特伐利亚和约》确立主权国家体系之后,直到19世纪中叶,国家是唯一的国际法主体,同时也是国际治理的唯一行为体。国际关系实质上就是国家间关系,国际事务就是国家间的事务,调整国际关系的国际法本质上就是国家间法,在此基础上建立起来的国际秩序实质上就是国家间的秩序。
  第二,国家主权原则是国际法和国际治理的首要原则。国家主权具有不容损抑的绝对性和至上性。国家在各自的领土范围内享有最高的统治权和治理权,对外没有更高的权威约束国家。未经其同意,国家不受任何外力的约束。虽然国家逐步通过缔结条约和彼此形成的习惯来处理国际事务,但这些具有法律约束力的规则数量很少,而且局限于特定的领域或事项。同时是这些有限的规则,不仅制定者是国家,而且其执行同样是国家自身。“国家自助”是这一期国际治理规则遵守的基本方式,也是唯一的方式。总之,在威斯特伐利亚体系下,国内治理权集中于国家,而国际治理权则分散于各个国家。换言之,在国际事务中,国家之外或之上,没有高于他们的权威,国际治理权是分散的。
  第三,在整个近代,国家主权被推至极端,战争、武力征服、殖民统治是国际治理的主要政策工具,国家可以自由发动战争。战争不仅成为列强征服他国领土、争夺海洋霸权、拓展海外领地的强有力的政策工具,而且还是解决国家间争端的主要手段。战争通常以谈判和约的方式结束,而和约的核心内容通常是分赃(划分势力范围)、割地、赔偿。以这种方式建立起来的战后国际秩序十分脆弱,往往又会被新的战争所打破。
  第四,多边会议和全体一致同意是这一时期国际治理的主要决策平台和方式。1648年的威斯特伐利亚和会开创了通过召开政府间多边会议商讨和解决国际事务的先例。从此,多边会议贯穿于整个威斯特伐利亚时期。这种“国际会议治理模式”的主要特点是,东道国处于核心地位,会议的发起、召集、议程和秘书处等均由东道国负责。这种多边会议的决策必须获得每一个与会国代表的同意,否则就不能获得通过,即全体一致同意原则。这种国际会议的决策方式充分体现了国家主权平等原则,但是其缺陷同样明显。在这种方式下,少数甚至个别国家的反对可以阻止大多数国家的意愿,其结果必然是多边会议很难达成协议,形成具有法律约束力的条约,从而限制了多边会议治理国际事务的实际效果。
  第五,近代国际法和国际治理规则在适用上具有明显的排斥性,实行的是双重标准。近代国际法被界定为适用于“基督教文明国家”的法。以此为基础的国际治理在参与主体和适用的空间范围上不具有真正的全球性,因为其他所谓的非基督教文明国家,即亚非拉国家,被排除在外。它们是西方列强的附属国或殖民地,不具有或不完全具有国际行为能力和权利能力。即使对这些国家适用国际法规则,也是有选择地适用,或实行双重标准。
  三、国际组织时代的国际治理与国际法
  国际组织时代,广义上讲,从19世纪初开始一直延续至今,并呈进一步发展的趋势。
  1804年成立的莱茵河管理委员会开创了在特定的领域设立国际机构管理国家间共同事务的先例。到了19世纪中叶,随着科学技术和交通运输的发展,各种跨国交往活动日益频繁,各国逐步认识到不仅需要制定共同遵守的规则调整相互间的各种关系,而且有必要建立常设国际机构来负责监督这些规则的实施和管理共同的国际事务,即通过有组织的国际合作来处理和解决各种跨国问题。于是,邮政、电信、气象、度量衡等领域相继建立了国际行政管理机构(统称为“国际行政联盟”),使得这些技术领域的国际治理在国家之外增加了新的行为体——国际组织。这些国际行政联盟的出现,使得国际组织和国际治理的历史进入了一个新的阶段,具有划时代的意义:[5]
  第一,国际行政联盟设立于政治领域以外的科学技术的行政领域。一方面由于科学技术的高度发展和国际间联系的不断增加,使越来越多的行政管理活动客观上突破了国家边界。另一方面各国受领土管辖权的制约,无法涉足跨越国界活动的规制,建立常设的国际管理机制成为一种客观必要和必然。
  第二,国际行政联盟所聚集的领域,相对于政治、军事领域,主权国家敏感度相对较低。虽然这些领域传统上也属于国家主权管辖和治理的范围,但是,当国家认识到通过彼此的协议在这些领域建立持久的国际合作机制所获取的国家利益大于或超出“各行其是”的“封闭式”治理时,国家间较容易达成妥协将这些领域的部分管辖和治理权移交给有关的国际组织。
  第三,国际行政联盟所建立起来的“三重结构”,即代表大会(全体成员国代表构成)—执行机关(部分成员国代表组成)—国际秘书处(国际公务员构成)体制,为后来的各类国际组织,尤其是专门性国际组织的治理机制所仿效,或提供了基本的范例。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  第四,国际行政联盟在一定程度上改进或发展了传统国际会议治理模式的议事规则。例如,会议的发起和召集、议事日程的确定、工作语言的使用、会议的服务提供等,改变了过去由东道国负责的做法,而完全由相应的国际组织负责承担。更重要的是,过去国际会议所采用的全体一致通过的决策方式也部分地由多数表决同意的方式所取代,从而大大提高了国际组织的决策效率。
  到20世纪,国际治理全面进入“国际组织的时代”。如果加上日益增多的非政府组织,则各种国际组织数以万计。国际社会的日益组织化不仅表现在国际组织数目的增长上,更重要的是体现为国际组织种类的多样化和职能的广泛性。从国际组织的种类来看,全球性的、区域性的、普遍性的、专门性、政府间的、超国家的、民间的,各式各样,不胜枚举。从国际组织的职权或活动范围来考察,“上至外层空间,下至海床洋底,包括人类生活的许多方面,都有相关的国际组织存在”。[6]国际组织的迅猛发展,使得国际治理和国际法的发展出现了一系列新的时代特征:
  首先,它改变了过去国际治理和国际法排他地由国家垄断的传统模式。虽然主权国家仍然是最基本的国际治理行为体和国际法主体,但是国际组织已经成为一种新型的行为体和主体。它们不仅在数量上超出了国家的数千倍,更重要的是,改变和加强了国际治理和国际法的运行模式。在行为规范的制定方面,虽然国际组织不能完全取代国家的地位,但是它们改变了传统上只能单纯地依靠国家间形成的习惯和国家间缔结的条约的方式。国际组织的决议,有的本身具有法律上的约束力;有的属于一种“软法”规范,还有的成为澄清、辨识和孕育新的国际习惯规则的重要途径。同时,即使是国家间(或政府间)的条约,大都也是在国际组织起草的条文草案基础上和主持下谈判缔结的。在国际治理规则的执行方面,国际组织的出现突破了过去只能依赖各国“自助”的单一方式。国际组织不仅享有一定的执行职权,而且还对国家的执行建立了行政监督甚至司法监督机制,从而大大增强了国际治理法律规则的效力和强制力,从一定程度上克服了国际治理在规制方面的软弱性,使其更接近于一个国家的国内治理。
  其次,国际组织提升了国际治理和国际法的价值取向。在“国际组织的时代”以前,“国家利益”、“和平共处”一直是国际治理的价值取向,与之相适应的国际法被界定为“国家间法”或“和平共处法”。国际组织时代的国际治理注重国际合作,其中既包括国家间的合作,也包括国家与国际组织间的合作以及国际组织相互之间的合作。国际组织的迅速发展本身既是国家间合作的产物,也是国家间合作的一种法律形式。因此,由国际组织主导国际治理是一种新型的国际合作治理模式。
  需要强调的是,“国际合作”的价值取向并不是否定或取消“国家利益”和国家间“和平共处”的价值取向,而是促使“国家利益”的最大化,或更加稳固的“和平共处”。当然,“国际合作”价值还有更高或更深层次的追求,那就是维护共同的和平与安全和共同的发展,即和平与发展两大主旨。为此,第一次世界大战后的国际联盟首次建立了国际集体安全制度,第二次世界大战后的联合国也吸取国际联盟失败的教训,建立了更加完善和强有力的国际集体安全体制,并且确立了联合国作为国际合作中心的地位,以促进全球的经济和社会发展。而且,“国际合作”的两大主旨“和平”与“发展”,其二者之间属于并行不悖、相辅相成,互为基础的关系。
  在国际组织的时代,国际法的使命也悄然发生变化,即由过去“国家间法”或“共处法”的“消极形象”朝着“合作法”的更为“积极形象”的方向发展。
  再次,国际组织催生和强化了国际治理和国际法集中化和碎片化的双重趋势。尽管国际组织的出现并不意味着“世界政府”的诞生,但毋庸置疑的是,国际组织的发展大大增强了国际治理和国际法的集中化程度。这种集中化趋势从如下三个基本层面得以体现:
  1.规制的集中化。虽然国际社会里并没有统一的规范制定机关和机制,但是现代国际组织,不论何种类型,都享有行为规范的制定权能,这些权能不仅来自组织章程的明示授权,而且还来自章程规定的隐含涵义。国际组织通过的决议,有的对国际行为体具有法律约束力,如联合国安理会依照《联合国宪章》第七章所作出的决议;有的虽然不具有法律约束力,但对国际行为体具有政治或道德的影响力。绝大多数国际组织决策机关的决议都是如此。具有超国家因素的一体化组织,甚至在其管辖的领域享有立法权,如欧盟。更具有普遍性的是,国际组织为各个领域多边条约的谈判与缔结提供了常设的平台。如今,几乎所有的多边条约都是在联合国及其专门机构或自主性国际组织的主持或框架下进行的。此外,国际组织还设立了专门的国际规范编纂机构,有计划地起草国际条约文本或示范法,供各国谈判缔结或采纳,如联合国国际法委员会、国际贸易法委员会等。当今许多重要的国际公约均出自这些专门委员会。
  2.遵守与执行机制的集中化。如前所述,在国家主导的时代,国际法律规则的遵守完全依赖各国的“自助”,没有第三方力量来强制执行和监督遵守,这就造成了国际法实施的分散状态。国际组织给国际规则的遵守与执行带来集中化主要表现在两个方面:一是国际组织设有专门的执行机关,负责组织章程和各种决议的实施;二是国际组织主持制定的各种多边条约分别建立了相应的实施和遵守监督机制,如国际人权条约的实施监督机制、国际环境条约的遵守机制、禁止大规模杀伤武器条约监督机制、多边贸易条约的实施机制等。
  3.争端解决机制的集中化。在国际治理的任何时代,国际行为体在彼此交往与合作过程中难免会产生各种各样的争端。这些争端如果长期得不到解决,就会造成冲突升级和国际秩序的混乱,甚至动荡和战争。因此,建立适当、有效的国际争端解决方法、程序或机制是国际治理和国际法的重要内容或使命。然而在长期的国家主导时期,如果国家间争端不能通过和平谈判与协商方法解决,争端国就会采用单边的强制方法,如报复、武力威胁、战争手段等加以解决。因此,传统的争端解决方法极为分散,体现的是强权威力,大多造成弱肉强食的结果,缺乏争端解决方法应有的公平和正义。直到1899年第一次海牙和会才成立了常设仲裁法院。1913年以后的一系列《布赖恩和平条约》则[7]逐步确立了常设国际调查制度。第一次大战后的国际联盟建立了第一个常设国际法院,在此基础上,第二次世界大战后的联合国建立了国际法院^此后,各种专门性的国际司法机构、仲裁机构、区域司法机构和其他常设的争端解决机制相继诞生,从而大大提升了国际争端解决的集中化程度、透明度、公正性,同时增强了国际治理机制的权威性和公信力。
  与集中化相伴而行且相对应的趋势是国际治理和国际法的碎片化。碎片化趋势同样在规制、执行和争端解决三个基本层面得以体现。
  在规制的层面上,国际法规则和制度的集中化是相对于国家主导时期,这并不意味着全球社会在所有的领域都形成了统一的规则制度。就整体而言,国际治理规则和制度还不具备系统性,仍然处于碎片化状态或属于若干板块式的体系,如集体安全体系、人权保护体系、多边贸易体系、环境保护体系、国际货币体系、国际知识产权保护体系等。除了《联合国宪章》的至高性之外,各种体系之间的关系相对独立和松散,不具有严密的梯级结构关系。
  在执行层面上,碎片化主要表现在各种国际规制都有自己的执行机制,彼此分立运作,互不相连。每一个国际组织都设有执行机关,各自为阵。对于执行机关行为的合法性或正当性,除了欧盟这样的具有超国家因素的组织之外,国际组织普遍缺乏监督和责任追究制度。的确,有一些国际组织甚至建立了执行机关体系,由主要执行机关和次级执行机关组成。例如,WTO在总理事会下,设有货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权理事会;每一个多边贸易协定分别设立了相应的委员会,具体负责有关协定的实施。但是,这种执行机制的集中化也只是局部的,不具有普遍性。
  争端解决层面的碎片化同样如此。虽然已经建立在全球范围内的各种常设的、临时的、专门性的、混合的国际法庭和常设的国际仲裁机构或综合性的争端解决机制增强了国际争端解决的集中化程度,但是国际社会没有也不可能建立统一的司法体系、仲裁机构体系或争端解决机制。虽然这些争端解决机构在实践中都会遵行一些最基本的和共同的原则,如公平、正义、平等、诚信、比例性、合法预期等,但各自的管辖权不同,所依据的具体规则也不同,甚至适用的程序规则也有很大的区别。
  国际治理和国际法的集中化和碎片化的两种趋势看起来似乎是对立的,或相互矛盾的,实践中二者之间也可能发生抵触。例如,多边贸易机制与多边环境保护机制之间的冲突,国家主权、不干涉内政与人权保护和人道主义干涉原则之间的冲突,等等。好在国际组织时代建立了各种争端解决机制,有关的冲突可以通过相应的争端机制予以解决。国际治理与国际法的集中化和碎片化毕竟是客观的事实,这两种趋势真实地反映了国际社会的基本特征。国际社会是一种“横向”、“平行”的结构。在这个社会,没有像国内社会那样的最高权威统一制定社会的行为规范,统一执行行为规范和建立统一的强制机制来保障行为规范的遵守和实施。国际组织种类繁多,各自根据章程行使职权,负责制定、执行和监督属于自己管辖范围内的规则和制度,这就必然造成国际规制的碎片化。另外,国际组织行使国际规制权力又'大大克服了过去单靠国家“自助”的传统国际法和国际治理所导致的极端分散的弊端。由此可见,与国家主导时期相比,国际组织给国际治理和国际法带来的是相对的碎片化和集中化。
  最后,国际组织促使国际治理和国际法呈现出多边体制、区域体制、集团体制并行发展的趋势。
  多边体制一直是国际组织时代国际治理和国际法的首选体制。在国际关系中,多边体制或多边主义是世界各国,至少是多个国家联合管理国际事务或应对全球性问题的一种机制。简言之,就是一种“多数的国际治理”,其核心是“反对歧视性的单边安排”。[8]最初倡导多边主义的主要是超级大国之外的发达国家,后来逐步得到广大发展中国家的支持。如今,各种全球性的政府间组织,例如联合国、WTO、国际货币基金组织、世界卫生组织等,都是多边体制的典型代表。在国际和平与安全、经济、贸易、金融、人权、环境、文化、教育、科技等各种社会领域所形成的各种公约、多边协定和论坛,都是多边体制下全球治理的主要法律形式。可以说,多边体制下产生和运作的国际法是一种民主的国际法,多边体制下的国际治理是一种民主式的国际治理。因此,多边体制应该是国际法和国际治理始终不渝的原则。
  区域主义是国际组织时代国际法和国际治理的另一个显著的特点。国际法和全球治理在倡导多边主义的同时,并不排斥或否定区域体制的地位和作用,而是将区域体制作为多边体制的重要补充。例如,在维护国际和平与安全方面,《联合国宪章》专门规定的区域组织和区域办法是和平解决争端方法的组成部分。在维持和平和建设和平的行动中,联合国也经常采用区域办法。在经济领域中,联合国经社理事会还专门在世界各大洲成立了区域经济委员会。在贸易领域方面,GATT/WTO多边贸易体制一直将区域贸易协定(包括自由贸易区、关税同盟、贸易优惠安排等)作为其“最惠国待遇”原则的最大例外,以肯定其存在与发展的合法性。此外,全球范围内各种区域性组织在各自区域的治理过程中都发挥着不可替代的作用。
  在区域体制中,还存在一种特殊的治理结构,即所谓的“超国家”体制。“超国家”治理体制是一种区域一体化的治理体制,最典型的代表无疑是欧洲联盟。其独特性主要表现在:(1)主要治理机关中既有成员国代表组成的,也有纯欧盟代表组成,还有从欧洲民众直接普选产生的代表组成,以及以个人专业品质当选的人士组成;(2)相当部分的法律在各成员国具有直接的效力和优先性;(3)部分权能具有专属性,部分权能可与成员国分享,还有部分权能是成员国权能的补充;(4)建立了完善的问责制度和司法审查制度;(5)在欧盟司法机构与成员国司法机构之间建立了合作关系;(6)享有广泛的对外关系权,部分地专属,部分地与成员国分享。
  集团体制是多边体制内外存在的一种特殊治理体制。这种集团模式在特定的领域或特殊的时期在国际事务中发挥着特殊的作用。例如,在冷战时期形成的两大军事军团(北约和华约)通过彼此间的对抗与反对抗、遏制与反遏制寻求地区甚至世界格局的平衡和安全。在联合国贸发会议中形成的77国集团,作为广大发展国家的代表,促进发达国家对发展中国家贸易实行普遍优惠制发挥了先锋作用。在GATT/WTO中,重要的决策、多边贸易协定的谈判一直是在不同群体成员之间的讨价还价中应运而生的。先后成立的经合组织、7国(现为8国)集团、20国集团、金砖四国等,在国际和平与安全、国际投资保护、跨国公司社会责任、全球经济贸易发展、金融安全与稳定、环境保护、人保护等广泛领域都发挥了特殊的影响力。
  四、冷战后时代的全球治理与国际法
  冷战结束之后,随着国际格局的变化和全球化的不断扩展和深化,全球治理与国际法进入了“国际共同体时代”或“国际民间社会时代”。[9]在新的时代里,全球治理和国际法在诸多方面已经或正在发生变化。概括起来,主要表现在以下一些方面:
  (―)国际规制突出全球人类共同体利益的价值取向
  《联合国千年宣言》所确立21世纪国际关系最基本的价值是自由、平等、团结、容忍、尊重大自然和共同责任。[10]2005年的《世界首脑会议成果》再次重申了这些价值,并还特别增强了尊重人权。[11]这些基本价值也是全球治理的基本价值取向。要实现这些基本价值,全球治理和国际法必须应对三大领域的全球性问题的挑战,即和平与安全、发展、人权与法治。[12]应该指出的是,上述基本价值并不是从21世纪的联合国文件才开始确立起来,其中有的内容已经载入《联合国宪章》甚至更早的一些国际法律文件之中。例如,平等作为国家间关系的基本原则早在《威斯特伐利亚和约》中就确立了。但是,将这些基本价值作为一个整体提出来无疑是一种与时倶进的综合和提炼。同样地,全球治理所面临的三大基本领域的挑战也并非是全球化时代才出现的,应该说,这些挑战一直伴随着国际社会和国际关系的演进。但是在全球化不断扩大和深化的进程中,这些挑战比过去任何时候都显得突出,尤其是彼此关联性的增强。
  要实现国际共同体时代的基本价值,消灭贫困和促进经济社会发展是基础和前提。历史和现实证明,贫困不单单是人的生命和生活质量低下的问题,还直接关系到一个国家、一个地区,甚至整个全球的和平与安全。因此,国际社会一直致力于实施消灭贫困和促进经济社会发展的各种计划、规制和活动。进入21世纪,联合国吏加注重发展问题。在2000年举行的千年首脑会议上,各国领导人决心在国家和全球层面为发展和消除贫困创造建设性的环境,并具体制定了“千年发展目标”。[13]各国领导人认识到,“上述目标能否成功实现,……取决于每个国家内部施行善政,这也取决于国际一级的善政,并取决于金融、货币和贸易体制的透明度”,并“承诺建立一个开放的、公平的、有章可循的、可预测的和非歧视性的多边贸易和金融体制”。[14]此外,国际社会还需要继续通过双边、区域和多边机制为发展中国家,尤其是最不发达国家的经济和社会发展提供非对等的特殊措施和安排,如普遍优惠制、区别和特殊待遇、共同但有区别责任、债务减免、发展援助、能力建设,等等。
  国际和平与安全是国际共同体时代全球治理与国际法的首要使命。在相互依存的全球社会里,各种跨越国界的安全威胁相互交织。尤其值得注意的是,21世纪的安全威胁,除了来源于战争和武装冲突等传统形式外,还有各种非传统安全威胁,如恐怖主义、跨国犯罪、环境退化、传染性疾病,甚至贫穷也是一种安全威胁。可见,全球治理面临的安全挑战既包括国家安全,又包括人类安全。新的安全观尤其注重单个人或人类整体生命的保护和福祉的促进。要应对各种安全威胁,全球治理的各种行为体必须依照《联合国宪章北大法宝,版权所有》和国际法,在全球、区域和国内层面,甚至包括公共机构与个人之间以及个人相互之间,予以通力合作,综合治理。
  人权、法治、民主成为国际共同体时代全球治理和国际法的主旋律。在联合国以前,人权、法治和民主属于各国国内法管辖的领域,与国家的宪政建设紧密地联系在一起。联合国的成立,标志着这些领域进入国际治理和国际法调整的范畴。冷战结束以前,在国家、区域和全球层面,人权保护发展迅速

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