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【期刊名称】 《天津法学》
德国司法行政制度的构造和职能探析
【副标题】 兼谈对我国司法行政制度的改革
【英文标题】 Study on the Structure and Function of German Judicial Administrative System
【英文副标题】 Also on the Significance as Reference to the Judicial Administrative System Reform in China
【作者】 曲广娣【作者单位】 司法部司法研究所
【分类】 司法
【中文关键词】 德国司法部;司法行政制度;立法起草和审查;法院行政事务管理
【英文关键词】 cerman federal ministry of justice; the judicial administrative system; legislative drafting and review; the administration of court business
【文章编码】 1674-828X(2015)01-0089-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 89
【摘要】

不同于英美法系把司法部作为法律事务总机关,德国司法部主要以立法工作和法院行政事务管理为主要职能。德国这种司法行政制度模式,既合乎法治原则,又对司法权各组成部分分配得当;既保障了审判权的独立公正行使,又很好维护了法律的尊严,是司法行政制度成功构造的典范。我国在为追求司法公正而进行的司法体制改革过程中,学习借鉴与我国制度风格更近似的德国司法行政制度经验,改变我国目前的“弱”司法部构造,对于恰当分离审判权、支持和保障司法审判权客观公正行使,具有积极意义。

【英文摘要】

Different from the Anglo-American legal system in which the ministry of justice is the general organ of legal affairs, German ministry of justice mainly undertakes the functions of legislative work and the court administrative management. This judicial administrative system model not only comports with the principles of rule of law, but also distributes the various parts of the judicial power properly; and it not only guarantees the independence and impartiality of the judicial trial, but also safeguards the authority of the law. Therefore it is a successful model of the judicial administrative system. If we can learn from the German judicial administrative system which is more approximate with our country's judicial administrative system style in our reform of the judicial system, it would positively help to change China's current "weak" department of justice mode, and separate the jurisdiction properly, and then support and guarantee the exercise of the jurisdiction objectively and impartially.

【全文】法宝引证码CLI.A.1201247    
  
  德国不同于把司法部作为法律事务总机关的英美法系国家{1},其司法部并非国家法律事务的总机关,而是仅负有立法工作职能和法院行政事务管理职能,并不享有侦查和检察职能,检察长仅是受司法部监督{2}。德国的这种制度构造,既合乎法治原则,又对司法权各组成部分分配得当,权力运行中很少出现利用职权干涉审判独立的事件,司法行政部门的公务人员与法官一道形成了法律职业共同体,共同维护法律的尊严{3},是司法行政制度成功构造的典范。受原苏联以及我国自身历史因素影响,我国司法行政制度可谓是“弱”司法部构造,司法行政权能不仅不包括侦查权和检察权,连大多由司法行政机关行使的法院行政管理职能也不包括在内。面对我国当前社会普遍呼吁、司法体制改革也重点关注的司法公正问题,可以从司法行政权配置角度拓展思路,了解并参考德国对司法行政权和司法审判权的分离和配置方式,以及这种制度设置方式在保障司法审判权独立、客观、公正行使方面所起的作用,以便为我国司法行政制度改革和发展提供有益的启发和借鉴。
  德国的司法部和德国司法体制内的其他机构一样,由于受联邦制的影响,机构设置上联邦和各州各自独立。表现在,德国的司法行政系统由联邦司法行政系统和州司法行政系统组成,二者之间没有隶属关系{4}。这里根据德国司法部提供的相关材料,主要介绍德国联邦司法行政系统也即德国司法部的组织构造和相关职能。
  一、德国联邦司法部的主要职能
  德国联邦司法部主要的职能是负责制定和修改与宪法关系密切的一些基本法律,同时,还参与处理有关宪法问题和联邦宪法法院的诉讼程序问题,并对各政府部门提出法律的合法性和合宪性进行分析。因此,德国联邦司法部既是立法部门,又是宪法部门,它主要赋有立法、司法行政管理和业务管理三项职能。
  (一)立法职能
  据《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)第76条规定,联邦立法法案“应由联邦政府、联邦议会议员或联邦参议院提出于联邦议会”,同时,联邦政府和联邦参议院提出的法案应先提交到对方部门,由对方给出意见,然后才能正式提交议会。也就是,在德国,联邦立法中政府、议员和参议院都有起草法案和提交法案的权力,并且提案机关之间还有一道提交审议之前的互相评议程序,而议会只具有审议权,并不具体进行草案的拟定和提案。这样设置,客观去看,一方面,可以通过政府和参议院之间对彼此法案的先行评议,既实现彼此意见的沟通,又能督促各方把好质量关,避免草案拟定中的意见偏颇和投入不够;另一方面,议会仅行使审议权,而不插手法案的拟定和提交,有利于法案审议过程中的客观公允,避免自拟、自提、自审情况下可能的意见偏袒和例行通过现象。
  联邦政府的立法案拟定中,德国联邦司法部主要负责拟定其主管任务范围内的法律和法规草案,也就是主要负责法律的“传统”领域,其中包括:民法(内容涉及债法、物权法、家庭法和继承法);商法和公司法,以及工商法律保护法,版权法;刑法;适用于各法院的法院组织法和程序法(由于劳动法院和社会法院归劳动部管理,联邦司法部仅具有参与咨询的权力,所以这两所法院的组织法和程序法不属于司法部的立法范围);法官、检察官、律师、公证人、专利律师和司法辅助官的职务法和职业法。除此之外,司法部还参与其他部委的法律和法规起草工作,并在这些法案提交参议院审议之前先对这些法律法规的合宪性进行一轮审查,审查它们是否同宪法、其他法律法规以及国际条约和欧盟条约相抵触,以此来维护德国法律的统一性。联邦司法部的专业处因而也更多是在各自负责的领域内参与欧盟层面的立法活动。此外,司法部在审查的过程中还会注意立法技术和法律语言问题,力求这些法案形式基本统一,法律语言尽可能规范、明确、通俗易懂。
  (二)司法行政管理职能
  德国《基本法》第92条:“司法权托付于法官;由联邦宪法法院、本基本法所规定之各联邦法院及各邦法院分别行使之。”据此,审判权归属各级各类法院,联邦司法部只负责管理属联邦管辖的法院的司法行政业务。具体来说,联邦司法部负责管理其管辖领域内的联邦普通法院、联邦财政法院、联邦行政法院和行政机关的组织、预算、人事、基础设施等内容,(劳工法院、社会福利法院则归劳动部管理),并对这些法院进行职务监督、对各行政机关进行职务和专业监督。另外,根据《联邦中央登记簿法》,当联邦司法局的决定受到申诉时,联邦司法部是受理申诉机关,并对此提供法律救济。此外,联邦司法部还是联邦官方的法律法令发布人,负责发行《联邦法律公报》和《联邦司法公报》,把法律向社会公布。
  (三)业务管理职能
  在德国,就联邦一级来说,联邦宪法法院是联邦独立的宪法机构。除此之外,依据其《基本法》第95条,联邦设立5个最高法院,也即联邦普通法院、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳动法院和联邦社会法院,分别管辖一般法律事件、行政、财务、劳工和社会法律事件。联邦司法部的业务领域,首先包括上述5个联邦最高法院中的3个,即位于卡尔斯鲁厄的联邦普通法院(及其一个设在莱比锡的合议庭),位于莱比锡的联邦行政法院,以及位于慕尼黑的联邦财政法院。其次,依据其《基本法》第96条第1款设立的联邦专利法院,作为一审裁判的联邦法院,亦属于联邦司法部的业务领域,具体包括专利及商标诉讼案一审裁判的慕尼黑联邦专利法院,以及位于慕尼黑的德国专利和商标局,及该局设在耶拿的办事机构和位于柏林的技术信息中心。此外,联邦司法部的业务领域还包括:与联邦最高普通法院并行设置、办公地点位于卡尔斯鲁厄的联邦总检察院及其设在莱比锡的一个办事机构,以及位于波恩的联邦司法局。对于以上业务领域,联邦司法部的具体职能是参与联邦宪法法院法官选举的前期工作。联邦司法部还负责其主管领域内法院法官选举的准备工作,并由司法部长和法官选任委员会共同做出法官任命决定。
  二、联邦司法部的组织结构画风不对,如何相爱
  (一)人员、领导和组织构造
  自1999年联邦政府从波恩迁至柏林以来,联邦司法部大部分公职人员在柏林的总部工作,在波恩仅留有一个由24名工作人员组成的联邦司法部办事机关。联邦司法部现有工作人员680余名,基于法律起草和审查工作的需要,工作人员中有法律专业教育背景的人员数量居多,他们大多是来自联邦各州的法官、检察官和其他公务员,这些人属于受委派到联邦司法部工作,委派其间不承担法官、检察官职务,而是在各业务处担任业务领域负责人的职务。这种委派任职类似于我国的借调或挂职,目的是使这些法官和检察官们能在2-3年的司法部工作期间,既能把司法工作经验带入立法中,使立法更切合实际,同时,也使他们在法律起草和审查的过程中能加深对法律的理解,助益以后的司法审判或检察等工作。这些基层司法官在委派期间工作出色的,将留任为司法部终身官员,这也是司法部选拔部门负责人的一种方式。同时,司法部还设有工作人员权益代表机构,由一名人事委员、一名同等权利专员和一名重残疾人信赖人组成。
  联邦司法部的领导机构由部长和两位国务秘书构成。联邦司法部的最高领导是司法部长。部长设有自己的政策协调机构,其中设有部长办公室、内阁和议会事务以及立法和审查事务办公室、政治联络和发言部门、私人秘书、礼仪部门,此外部长还有自己的新闻和公共关系办公室。司法部长下设两位国务秘书,即议会国务秘书和拥有公务员身份的公务员国务秘书,协助部长履行职责。议会国务秘书负责同联邦议院、联邦参议院和各政治党派联系。公务员国务秘书在其职责范围内对内对外作为部长的代表,配有自己的联邦司法政策和国际合作办公室,负责三方面事务:一为联邦和司法部之间的协调与合作,二为联邦司法政策和战略规划的基本问题,三为国际法律合作和法治对话。此外,直接归公务员国务秘书领导的,还有驻法国司法部的德国联络官和司法政策科在布鲁塞尔的常驻代表。
  联邦司法部在由部长和两位国务秘书组成的领导机构之下,设有6个司,司以下又设分司和处。司的最高领导是司长,司长无固定任期,位于司法部长和国务秘书之下负责本司工作。各司又设有分司,分司的负责人领导下属的专业处,并为其制定工作规划。处是联邦司法部最基层的组织单位,负责执行具体工作。处长应具有研究生水平,以确保工作质量;这些处长主要来自经验丰富的律师,也应需求聘用一些文员和秘书人员。
  (二)各部门的具体构造和业务范畴
  1. Z 司(司法行政管理司)。司法行政管理司是司法部的中心司,其职责是在司法部的业务范围内,为司法部、联邦法院及其他权力机关组建工作所需的人员、组织、预算以及基础设施等。为提高工作效率,并提高对内对外沟通和信息传递的有效性,该部门十分重视 IT 技术在司法部的推广使用,也负责管理其系统内的 IT 技术推广部门,以为内部交流和文件管理提供方便。该司还负责提高电子工具的利用率,使之成为联邦范围内立法活动的一个主要工具。例如,它的 eNorm 应用软件可以实现立法过程中从草案第一稿到最后的颁布发行都在同一份电子文件上进行工作,这样就可以避免因使用多种媒介所可能导致的各种文件复制错误。最近该部门还推出一个易于操作的联邦法律检索平台,这个平台可以把现在和之前的所有联邦法律、法令和修正案都汇集在一个叫“juris”的法律数据库中,向所有感兴趣者开放。此外,公民还可以通过免费的“网上法律检索服务(Gesetze-im-Internet.de)”查阅最新的法律文本。另外,司法行政管理司还负责管理联邦参股的“司法信息系统(juris)责任有限公司”中的联邦股份。此外,它还负有维护国际关系的职责,负责德中法治对话项目,还是德国国际法律合作基金会(注册协会)的执行机构,并负责司法部在慕尼黑的东方法律研究所(注册协会)的相关工作。
  Z 司下设 A 和 B 两个分司。A 分司设有6个处。一处是针对高级公务员的人事处;二处负责组织和编译工作;三处负责高级公务员之外的公务员的人事工作;四处负责薪资、信息自由法案和公务出行活动;五处是图书馆;六处负责德国专利商标局(GPTMO)、德国联邦专利法院(FPC)和欧洲专利局(EPO)的行政事务,还负责国际工作人员的人事管理。B 分司负责协调 IT 运用事务,也设有6个处。一处负责预算;二处负责法律问题、法律文件和关键信息的保护;三处负责司法部内的信息及交流技术;四处负责内部服务;五处负责调研、维护、人员统计和全球业务;六处负责司法部职权范围内的信息技术。
  2. R 司(司法管理司)。司法管理司负责法院组织方面的事宜。具体来说,负责起草规范法院和公诉机关组织结构的法律,负责起草适用于不同管辖领域的程序法,包括规定法院成本和费用的法律,以及规定刑事案件调查程序的法律。它还负责处理包括非诉讼程序在内的各种有关法院诉讼程序的程序法,特别是监护案件的程序、关于成年人的拘留事务、遗嘱认证和登记案件以及债务执行和破产的法律等。总体上,司法管理司承担有关法律职业规范的所有法律的起草(首先就是法官、公诉人、书记员、律师和公证人),包括规定律师收费的法律。司法管理司还提供对法官和公诉人的继续培训,培训主要在德国法官学院进行。该司当前比较关注的是诉前和诉讼外争议的解决问题,以及推动调解程序的运用问题。
  R 司下设 A、B 两个分司。A 分司下设7个处和1个项目组。一处负责法院的构成和与司法人员有关的法律事务(主要是高级司法官员);二处负责民事和劳动程序的法律事务;三处负责行政法院、财政法院和社会法院的组织和程序方面事务;四处负责起草强制执行和强制行动方面的法律;五处负责起草家庭法院的程序和非宪事务的程序;六处负责破产法律;七处负责调解和调停以及涉及国际问题的家庭冲突;项目组负责评价纳粹期间司法和司法行政的作用。B 分司下设5个处。一处负责起草与律师、专利代理人和公证人有关的法律;二处负责起草法院的刑事程序法;三处负责起草有关刑事调查程序和强制措施的刑事程序法;四处负责起草与法官的薪酬和培训有关的法律;五处负责起草有关法院成本和费用的法律。
  3.一司(也即Ⅰ司,为民法司)。一司的工作重心在民法,主要制订有关自由社会中公民之间私人法律关系的法律。民法典的修改和完善是其重要工作内容,包括有关法律交易的一般规定和有关专门合同类型的条款,比如买卖合同、租赁合同、信贷合同和旅行合同等。此外,民法典还包含了物权法、继承法、婚姻家庭法、亲子关系法、赡养法和有关成年人的法律照料的条款。一司的工作范围还包括对消费者的保护,这类法律涉及一般交易条件、旅行合同和消费品信贷等方面。该司还负责拟定有关对损害进行合理赔偿的法律,例如,交通损害赔偿,或者由产品和危害环境的设施所引起的损害给予恰当的补偿等。另外,它还要确保法律与欧盟法律、国际法和国际私法相一致,并负责与其他国家之间的司法协助交往。此外,一司还负责制订有关因德国统一而带来的尚未解决的财产赔偿请求的法律。
  一司包括 A、B 两个分司。A 分司下设6个处和一个项目组。一处负责家庭法和继承法;二处负责有关父母和子女问题的法律;三处负责离婚后养老金领取权调整的法律,以及关于房东和承租人的法律;四处负责国际民事程序法、赡养法和仲裁法;五处负责国际私法;六处负责规定成年人的监护权的法律,以及妇女政策的法律。项目组主要负责有关儿童性虐待的圆桌会议事项。B 分司下设6个处。一处负责民法典的总论部分;二处负责债法Ⅰ;三处负责债法Ⅱ;四处负责赔偿法和航空法;五处负责财产法、土地登记法和新边界未决的财产问题的法律;六处负责债法中的总论部分,以及有关平等待遇的法律。
  4.二司(也即Ⅱ司,为刑法司)。刑法司负责拟定订刑法、监管罪犯的法律、规定联邦中央刑事登记的法律、刑事检控措施赔偿的法律、赦免和大赦的法律,以及刑事检控统计的法律。这个司也负责拟订有关侵犯德国国家安全事宜的法律,包括对国内和国际上的叛国和恐怖主义组织的打击;还拟订有关交通肇事、经济犯罪、计算机犯罪和环境保护犯罪的法律。犯罪预防事项也属于二司的业务范围。二司的工作致力于让刑法能及时规范社会发展带来的新犯罪,也要确保受害人的利益得到维护,这主要借助于受害人赔偿和犯罪人-受害人和解的法律。二司还负责对其他部门起草的刑事法律草案进行审查。此外,它也对联邦总检察长、联邦中央刑事登记处以及联邦司法系统内的中央贸易和工业登记处进行实质性的管理。二司也负责管理联邦公诉机构和判决的执行,且负责刑事领域的国际合作,包括引渡和司法协助等。这方面的工作既包括签署国际协定,也包括对联邦司法局的个案处理工作进行业务监督。
  二司下设 A、B 两个分司。A 分司又下设7个处和一个项目组。一处主要负责刑法典总论部分;二处负责刑法典分论部分;三处负责刑法和规定在附属刑法中的犯罪,以及特赦法和诉讼赔偿事项;四处负责惩治经济犯罪、计算机犯罪、腐败犯罪和环境犯罪的法律;五处负责有关青少年犯罪和受害人-犯罪人和解的法律;六处负责有关罪犯监管、毒品和交通犯罪以及国际犯罪预防的法律;七处负责犯罪学和犯罪预防。一个项目组负责有关囚犯隔离和拘留者的防范问题。B 分司下设5个处。一处负责制订有关危害国家犯罪的法律和国际公法;二处负责犯罪、犯罪预防以及规定囚犯待遇的法律;三处负责联邦中央刑事登记、中央贸易和工业登记事项;四处负责国际刑事法律、欧盟及多边刑事法律合作事项;五处负责打击国际恐怖主义、煽动针对少数人的仇恨和暴力以及言论犯罪。
  5.三司(也即Ⅲ司,为商法和经济法司)。三司负责制订商法和公司法、会计法、保险合同法、工商业保护方面的法律(专利法、实用新型法、外观设计法、商标法、反不正当

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}程维荣.新中国司法行政60年[M].上海:上海社会科学院出版社,2009:2.

{2}何家弘.中外司法体制研究[M].北京:中国检察出版社,2004:257.

{3}殷明胜.德法两国的司法行政体制[J],中国司法,2005(2):95.

{4}邹瑜,陈卓.新中国司法行政大典[M].北京:中国方正出版社,2001:3641;范愉、黄娟、彭小龙.司法制度概论(第2版)[M].北京:中国人民大学出版社,2013:211.

{5}王公义.我国司法行政体制的历史沿革[J],中国司法,2004(1):21-25.

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