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【期刊名称】 《行政法学研究》
南京国民政府时期行政审判的实证分析
【英文标题】 Empirical Analysis on Administrative Trial in Period of Nanjing National Government
【作者】 谢冬慧【作者单位】 南京审计学院法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 国民政府;行政审判;实证分析
【英文关键词】 National Government; Administrative Trial; Empirical Analysis
【文章编码】 1005-0078(2015)02-039-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 39
【摘要】

南京国民政府时期,行政审判业绩如何?可以通过实证分析找到答案。历史数据表明:南京国民政府行政法院存续15年期间,绝大部分的行政案件是通过诉愿途径解决的,只有一小部分案件进入了行政诉讼程序。与北洋政府相比,国民政府行政审判当中再审的运用是正常的,且再审方面的理论与实践均是进步的;在受理权限方面进一步明确,受理期限则进一步延长,体现行政审判价值的公正性;对行政案件处理的管理,注重法治主义,努力实现审判公正。

【英文摘要】

How was the administrative trial achievement in the period of Nanjing national government? The answer can be found by the empirical analysis. The historical data showed that during the 15 years’ existence of Nanjing national government administrative court, most administrative cases were solved in way of appeals, while only a few cases entered the administrative proceedings. Compared to the Beiyang government, the application of retrial was more normal whilst the related theory and practice was more progressive. In addition, the clearer acceptance authority and longer acceptance time limit reflected the fairness of the administrative trial value. Furthermore, the management of administrative case settlement focused on rule of law, pursuing fair trial.

【全文】法宝引证码CLI.A.1201209    
  通常,实证分析主要通过个量分析与总量分析、静态分析与动态分析、定性分析与定量分析、逻辑演绎与经验归纳等等方法对事物做出判断,这里通过对行政审判制度的实践运行的实证分析,取代对行政审判制度本身的价值判断。行政审判制度设计的目的在于运用到行政案件的处理实践之中,发挥法律制度应有的功能,实现法律的特有价值。那么,南京国民政府行政审判制度的功能是否发挥,价值何以实现,数据实证最有说服力。
一、对诉愿与诉讼路径的选择

民国时期,行政诉愿与行政诉讼作为行政救济的两大路径和方式,为维护人民权利或利益免受不法处分之损害、制约行政官署滥用行政职权等方面发挥了积极作用。然而,诉愿与诉讼各有优劣,[1]不同时期规则有异,选择哪种路径,为当事人所深虑。从北洋时期开始,行政审判实务即已启动,当时有些案件选择了诉愿或行政诉讼两种途径,这里有史料记载:

“今有甲早年在旗署(协领衙门)承领亮纲地亩(系前清捕贡鱼江边滩地),由该衙门发给执照,每年缴纳租金项向,充该衙门津贴办公之用。自民国以来,吉省旗产全归吉林清查土地局管理,拟定章程,加价出放,先尽原佃户承领,如原佃户不领,另行外放,通行各该管县办理在案,现在甲将前领之地拨卖一段,与乙余地亦呈请所在地审判厅拍卖在卷嗣,因买主乙请求该管县丙清丈,丙即呈请清查土地局丁封于甲出卖之地,拟照变卖旗产章程,每垧收价大洋九元,经丁批准,丙即派员赴乙买地界,丈讫当饬乙缴价发给执照,并令甲对于未卖出之地,亦须交价清丈,方准出卖。甲不服向丙处呈请撤销原批。丙仍批驳不准,甲即状诉到厅,按此项事件,究属司法范围抑系行政诉讼,在法律上颇费解决。合即函请贵院查核解释,示遵等因到院查县知事,因执行清丈章程,限制人民之买卖,无论其是否正当,既非本于何人之呈请,即无利用官厅处分不法侵害之人,则该民对于处分如有不服,自应依诉愿法向上级行政衙门诉愿或更依行政诉讼法提出诉讼于平政院,普通司法衙门毋庸予以受理,相应函请查照可也,此复。”[2]

显然,上面民国初期的行政案件处理或诉愿或行政诉讼的做法,是基于北洋时期行政诉愿并非前置的原则为背景的,但在国民政府时期却是行不通的,由于国民政府时期行政受案范围法定,因而或诉愿或诉讼与1932年《行政诉讼法》第1条所确认的诉愿前置原则相悖。也就是说,南京国民政府时期,遇上行政争议案件应该首先选择诉愿路径去解决;如果对此结果不服,则申请再诉愿解决;如果对再诉愿的结果仍不满意,且属于官署违法处分的,则可以再提起行政诉讼,也即再通过诉讼途径解决。因此,可以认为,几乎所有的行政案件都可以选择通过诉愿的路径进行解决,除了驳回不属于此类性质的案件。但是,不一定是所有的行政案件都要通过行政诉讼途径解决,因为有部分案件通过诉愿解决后,当事人没有不服情形,就没有必要进行后续的程序了;而部分即使不服诉愿结果的,通过再诉愿解决的如是官署不当处分的情形,此时再诉愿决定是终局的,即使再不满意,也不能提起诉讼,只有属于官署违法处分的情形,才可以提起行政诉讼。史实如此,民国22年至37年近15年的行政案件处理数据如表1。

表1:民国37年12月南京国民政府《行政诉讼案件调查表》[3]


┌──────┬─────────────────┬────────────────────────────────────┬─────┐│年度    │受理件数             │已结件数                                │未结件数 ││      │                 ├─────┬─────┬──────┬─────┬─────┬─────┤     ││      │                 │再诉愿不服│再诉愿不为│不应提起行政│声请   │再审   │合计   │     ││      │                 │决定案件 │决定案件 │诉讼违背法定│     │     │     │     ││      │                 │     │     │程序案件  │     │     │     │     ││      ├─────┬─────┬─────┤     │     │      │     │     │     │     ││      │收受   │新收   │合计   │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国22年  │0     │178    │178    │44    │3     │51     │22    │6     │126    │52    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国23年  │52    │190    │242    │73    │2     │21     │45    │7     │148    │94    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国24年  │94    │217    │311    │106    │4     │45     │26    │2     │192    │119    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国25年  │119    │307    │426    │104    │13    │29     │57    │16    │219    │207    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国26年  │207    │100    │307    │62    │2     │14     │24    │2     │104    │203    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国27年  │203    │13    │234    │61    │1     │3      │7     │1     │73    │161    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国28年  │161    │68    │229    │74    │0     │9      │16    │2     │101    │128    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国29年  │128    │19    │219    │30    │3     │7      │15    │3     │58    │161    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国30年  │161    │102    │263    │71    │4     │15     │28    │1     │119    │144    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国31年  │144    │52    │196    │77    │2     │10     │22    │2     │23    │83    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国32年  │83    │56    │139    │36    │0     │5      │18    │2     │61    │78    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国33年  │78    │48    │125    │31    │0     │9      │20    │1     │61    │65    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国34年  │65    │41    │105    │12    │1     │11     │15    │2     │41    │65    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国35年  │65    │48    │113    │33    │0     │14     │11    │2     │60    │53    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国36年  │53    │104    │157    │69    │1     │20     │22    │4     │116    │41    ││度     │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│民国37年  │41    │131    │171    │61    │11    │29     │3     │104    │0     │68    ││(1—8)  │     │     │     │     │     │      │     │     │     │     │├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┼─────┤│合计    │1654   │1764   │3418   │944    │36    │274     │377    │157    │1497   │1722   │└──────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴──────┴─────┴─────┴─────┴─────┘







表2:行政法院1933—1947年受理案件情况[4]


┌──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐│年度│1933│34 │35 │36 │37 │38 │39 │40 │41 │42 │43 │44 │45 │46 │47 │总计│├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│案件│2  │40 │53 │82 │82 │63 │63 │33 │47 │69 │43 │31 │20 │27 │57 │712 ││数 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │└──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘




打遮阳伞就显得很娘


综观南京国民政府时期,从现有的档案统计数据(表1)看,自行政法院于1933年9月正式受理案件,直至1949年6月停业前的1948年8月整整15年的审判业绩中,绝大部分案件通过诉愿途径解决了,只有一小部分提起再诉愿后仍不服,再提起行政诉讼。例如,民国22年(1933年)新收178件,申请再诉愿不服者44件,再提起行政诉讼中当年结案数据中申请者22件,仅占一半,而真正被行政法院作为行政审判案件受理的就更少。另从学者蔡志方的统计资料(表2)看,1933年的行政法院受理行政案件仅2件,由此推断,大部分行政案件是通过诉愿途径解决了。

之所以如此,根据当时的行政审判理论要求,应有三点理由:首先,行政诉愿与行政诉讼的适用范围和对象不同。“诉愿者,对于违法或不当之处分,所提起者也。”[5]而“行政诉讼,为争讼行政处分违法与否之手段,仅就违法处分,乃得提起。”[6]显然,行政诉愿较行政诉讼适用范围广泛,自然大部分行政案件通过诉愿途径解决,就不足为奇了。其次,行政诉愿与行政诉讼启动的条件不同,行政争议案件必须首先选择行政诉愿程序去解决,当事人对诉愿程序处理的结果不满意,再通过再诉愿程序解决,仍不满意的,才可以启动行政诉讼程序。这样一来,相当一部分行政案件,通过前面的行政诉愿或再诉愿途径就已经解决了,无需再进行行政诉讼了。只有极少数案件,当事人对诉愿和再诉愿的结果都不满意,才进入行政诉讼程序。再次,当时经济相对落后,而行政诉讼的成本较高,且交通不够便利。因为行政法院仅有首都南京一所,如果当事人住地距南京太远,往返交通不便,请律师及委托代理人所花费的成本非常高,加上当时人们的思想相对保守,使得当事人在行政诉讼面前望而却步。

需要说明的是,南京国民政府自1927年建立,前后存续22年之久,而国民政府的行政法院于1933年6月23日,随着《行政诉讼法》的明令施行而当天宣告成立,直到同年9月1日,行政法院才正式受理行政诉讼,其中原因是“因各庭评事尚未经国府任命,而各地呈送案件,又多不合行政诉讼程序”,[7]后行政法院于1949年6月停业,共办理业务近17年。那么,1928年12月至1933年9月之间近5年的时间里,所发生的行政案件如何解决的呢?也就是说,在国民政府建立的初期,行政法院没有设立,《行政诉讼法》没有出台之前,行政案件的处理情况如何呢?对此,没有查到直接的史料记载,但有一个基本规律可以肯定,就是南京国民政府建立后,在法制建设方面并非“重起炉灶”,而是在承袭北洋政府诉讼法的基础上实现对大陆法系审判制度的进一步移植和借鉴,因而也有发展。但是,在行政审判方面,却一改当时传统,在国民政府初期五年,并非由平政院受理行政案件,而是由普通法院受理。[8]不过,各地的行政官署依然存在,这些行政官署依然承担着行政案件的诉愿工作。无疑,在行政法院尚未建立前,行政案件一部分是通过诉愿途径解决了,还有一部分是通过普通法院处理的。直到1933年9月,国民政府行政法院正式受理业务以来,解决了一系列行政案件,涉及土地、商标、水利、交通等众多的官民纠纷(表3)。

表3:行政诉讼案件终结及调查统计表[9]


┌────┬───────────────────────────────────────┬───┐│年度  │案件类别                                   │合计 ││    ├───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┤   ││    │土地 │税捐 │商标 │林矿 │营业 │水利 │划界 │交通 │教育 │其他 │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国22年│40  │13  │2   │2   │0   │14  │1   │3   │2   │49  │126  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国23年│52  │26  │13  │9   │0   │1   │4   │0   │1   │42  │148  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国24年│67  │45  │12  │5   │0   │7   │2   │9   │1   │44  │192  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国25年│48  │56  │16  │6   │18  │4   │4   │0   │2   │65  │219  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国26年│28  │28  │11  │4   │4   │1   │4   │0   │0   │24  │104  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国27年│15  │17  │18  │1   │0   │0   │1   │0   │0   │21  │73  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国28年│24  │26  │14  │0   │1   │6   │0   │0   │3   │27  │101  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国29年│6   │12  │10  │9   │1   │0   │0   │0   │0   │20  │58  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国30年│13  │48  │17  │6   │2   │1   │0   │0   │1   │31  │119  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国31年│19  │38  │6   │1   │0   │2   │0   │0   │5   │42  │113  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国32年│8   │22  │5   │2   │0   │0   │0   │0   │0   │24  │61  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国33年│14  │15  │0   │4   │1   │0   │0   │1   │1   │25  │61  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国34年│8   │8   │0   │0   │0   │1   │1   │0   │0   │23  │41  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国35年│7   │4   │0   │1   │3   │0   │1   │1   │0   │43  │60  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国36年│34  │11  │5   │3   │6   │2   │2   │0   │1   │52  │116  ││度   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│民国37年│39  │5   │1   │3   │6   │1   │0   │4   │0   │45  │104  ││(1—8)│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│合计  │422  │374  │130  │56  │42  │40  │20  │18  │17  │577  │1696 │└────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘







在1930年的《市政公报》上刊登了有关上报行政诉讼处理情况的信息,表明国民政府行政法院建立之前,没有停止对行政案件的处理。原文为:[10]

“指令公安局据呈缴十一月份处理行政诉讼月报表等已悉由(指令一六六九号十八年十二月廿三日)呈一件呈缴十一月份收押被告月报表、行政诉讼月报表、行政诉讼统计表、被告审查统计表请查核由。呈表均悉此令表存市长林云陔”

从国民政府时期,人们对诉愿与诉讼路径选择的史实可以解释以下几点疑惑:第一,行政法院存续期间真正受理行政案件的数量为何极为有限。从北洋时期的平政院到国民政府的行政法院,受理行政案件均显得“量小”。北洋时期的平政院自1914年3月31日开院,至1928年12月闭院止,前后15年共计审理案件407件,平均每年受理28件左右。[11]以致有学者指出:“平政院于1914年3月31日开院,至1916年4月,终结裁决案件仅22件,对这样一个中央机关而言实在过于清闲。”[12]南京国民政府行政法院从1933年6月建立、9月正式受理案件,到1949年9月闭院歇业,[13]前后存在16年时间,每年受理案件的情况,国民政府司法行政院于1948年12月做过专门统计(见上表1),15年一共收受案件1700余件,平均每年收受100余件,其中相当一部分案件“不应提起行政诉讼违背法定程序案件”,真正受理的行政案件少之又少。从1933年9月到1948年的15年里,共受理712件(见上表2),平均每年受理也才47件左右。

由此可见,行政法院的审判工作相对较为轻松。与同时期的民事案件和刑事案件相比,行政案件要少得多,几乎算不上什么事。这与北洋时期一样,行政案件性质特殊,数量少很正常。以致有学者认为:“行政法院受理案件数量的微弱,反应了当时行政诉讼制度推行的困难,其实际运作与南京国民政府的最初设计,存在较大的落差,行政法治功能没有完全实现。”[14]然而,行政法院及行政审判制度的设置绝不能以案件的多少来证明其存在的价值的。以国家审判权制约国家行政权力,保护行政相对人的合法权利,维护社会公正乃是行政审判的核心价值和功能所在。

第二,行政法院全国仅设一所,除了财力人力原因,主要是由于案件的数量因素。尽管关于行政法院的设置曾引起一些争议,认为行政法院全国一所太少。中国地域之广,行政事务之杂,仅仅一所行政法院能否满足需求?答案基本肯定:行政案件数量有限。一方面,基于中国人对行政官署及其官员的敬畏心理,行政案件不易产生。即使是当下,我国公众对行政诉讼的热情也并不高,行政相对方不愿或不敢把行政纠纷诉诸法院,要么是委曲求全,要么是选择上访、申诉或其他,甚至走一些极端途径,这也是我国行政审判很难形成的重要原因。[15]何况是在那个思想不够开放、权利意识不够强的国民政府时期,将行政纠纷诉诸法院的概率就更低了。有学者认为:“南京国民政府在全国仅设一所行政法院,并且抛弃了北洋政府时期关于平政院组织派出法庭就地审判的规定,这显然无法真正地、充分地保障民众的诉权和其他合法权益。”[16]这对国民政府行政法院的评价过于武断,从当时受理的微薄案件数不妨得出结论:全国仅设一所行政法院足矣。

史实上,当时在其它地方设置行政法院并非难事,1927—1928年,国民政府在10个省设立了高等法院;1930年,国民党中央政治会议确立法院设置规划,即在县(或市)允设地方法院,在省设立高等法院,在最高法院之下设高等法院和地方法院。按照当时的行政区域,在省或特别行政区设高等法院,又根据高等法院辖区范围的大小,在高等法院之下设立高等法院分院。这些法院都属于普通法院,它们的建立,也是因为当时的民事和刑事案件数量太多的缘故。而行政案件数量过少,加上财力的相对紧张,行政法院没有普设的必要。

简言之,国民政府时期,大部分行政纠纷的当事人选择了诉愿途径解决了问题,只有极少数人最终选择诉讼路径去解决纠纷,以致行政法院的功能被“弱化”了。

二、对一审与再审机会的把握

一审与再审分别涉及司法制度中的审级与监督问题。这里的“一审”是指案件经过一级法院的审判即告终结。“再审”是依照审判监督程序所设置的制度,就是对已审案件进行重新审理,以纠正已经发生法律效力的错误判决或裁定。就行政审判而言,国民政府时期,鉴于三个方面的原因,导致行政审判“一审终审”,也即:第一,行政法院只有一所,无处上诉;第二,《行政诉讼法》第3条明文规定:对于行政法院之裁判不得上诉或抗诉;第三,行政诉讼之前已经过诉愿和再诉愿两道程序,相当于已处理过两次,该解决的矛盾大都已经解决了。正如台湾著名的行政诉讼学者吴庚所言:“全国仅设行政法院一所,并采一审终结,但在提起行政诉讼之前,原则上须经两次诉愿程序……亦有为数甚多之事件,诸如商标专利或税捐等在提起诉愿之前,尚有异议、评定或复查等名称不一之先行程序。”[17]在吴庚看来,虽然国民政府的《行政诉讼法》上规定行政审判采取一审制,事实上在这一“一审”之前已经走过了几道程序,至少可以经过诉愿及再诉愿两道,这与民事与刑事的一审有本质的区别,因此,行政审判的“一审”设计是完全合理的。

从历史渊源上,行政审判无审级,只有一审的规定延续了清末以来的传统。早在清末《行政裁判院官制草案》的第15条就规定了一审终审原则,即“行政裁判院判决事件,原告及被告人不得再求复审。”后来,北洋政府的《行政诉讼条例》第3条规定:“对于平政院之裁决不得请求再审。”

在这些规定的基础上,国民政府行政审判继续奉行“一审终审”精神。1931年公布的行政诉讼制度,规定人民对于中央或地方官署之违法或不当处分,致使损害其权利或利益时,均可向其上一级官署提起诉愿与再诉愿,不服其处分时,得再向行政法院提起行政诉讼,采取一审终结,行政法院为行政诉讼之最高审判机关。由此,行政审判“一审”制基于纵向历史基础使然。

在横向上,考察当时世界各国的行政诉讼审级,各不相同。例如:“法国及普鲁士以州参事会为初审机关,参事院、行政法院为第二审即终审机关。日本及奥地利则用一审制度,只设一初审即终审之行政法院(日本名曰行政裁判所),但须先行诉愿于地方上级行政官厅,经其裁决,仍然不服,始得提起行政诉讼,是不啻以诉愿为行政诉讼之初步。”[18]国民政府的很多立法及其运行模式以大陆法系国家为师,行政法院的一审终审制就是借鉴了日本的做法。并被证实:“此法(1931年《行政诉讼法》)采日制,设一行政法院以为初审即终审之机关;并规定对于该院之裁判,不得上诉或抗告(第3条)。”[19]亦即,国民政府时期的行政审判没有二审问题可言。

当然,除此之外,国民政府还有其它方面的考虑,据研究资料记载:“此制(1)可无须设下级行政法院,节省经费;(2)使行政诉讼归于简易,免去上诉及第二审之烦。中国现在情形,省政府县政府之内,既无类似参事会之机关,可以兼理行政诉讼,而地方财政拮据,县法院且未遑遍设,自无余力设置下级行政法院”。[20]显然,一审制在诉讼的成本或者效率方面具有明显优势。通常,一审制快速解决纷争,提高了司法效率,节约了司法资源。然而,这只是原则上和理论上的概念,事物总是相对的。《民国司法志》记载:“对于行政法院之裁判,不得上诉或抗告。但有民事诉讼法所定再审之情形者,得提起再审之诉。”[21]实际上由于行政诉讼与民事诉讼规则的交叉重合性,《民事诉讼法》第461条的情形[22]不可避免地出现于行政诉讼

  ······果然是京城土著

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